早在2011年，广电总局就发布了《持有互联网电视牌照机构运营管理要求》(以下简称181号文)，明确规定电视屏幕只能通过7个 “互联网电视集成平台”与外部的电信网、互联网发生连接关系。
而近40天以来，广电总局连发四道监管令，以进一步强化181号文精神。另据了解，今年年底前，292号文修订版或将面世。由此看来，在广电总局眼中，电视绝不仅仅只是一块屏幕。
为探寻广电总局相关监管令背后的出台逻辑及其对三网融合的影响，记者专访了工信部前通信科技委委员侯自强、知名电信专家陈志刚。
防止电视“被屏幕化”
记者：近期广电总局发布了一系列监管令，背后的逻辑是什么？
侯自强：广电总局认为，电视媒体影响力最大，互联网媒体影响力相对较弱，所以电脑可以被当成终端使用，但电视扮演的角色不仅仅是一块终端屏幕。对电视从严管理，这是监管政策的基本思想。
广电总局之所以发7张 “互联网电视集成平台”牌照，其逻辑根源就在于，通过控制内容，以防止电视“被屏幕化”。
按照181号文，以前是将手机、平板电脑与电视划分为一类管理，都要有牌照，都要从严管理，只能看网络电视台，别的不许看。但实际上，手机和平板电脑在技术上已经突破了广电总局的上述规定。
而在电视端，广电总局虽可以通过电视厂商禁止安装管理来执行181号文相关规定，但这一点在智慧家庭时代再次遇到挑战：用户在客厅里已实现多屏联动，用户可通过手机等移动终端将内容投射到电视上观看，这一做法间接突破了广电总局181文相关规定。
陈志刚：广电总局主要采取了四招以强化监管：一，互联网广电的盒子不能自由安装APP；二，规定了几种通道；三，广电系统自己做了一个操作系统TVOS，要求所有的正规厂商全部接入TVOS集中播出平台，不允许给电信互联网；四，集中发放7家互联网电视牌照，但鼓励向省级机构发内容牌照。这四招从内容、操作系统、管道和播放平台，都指向一个问题，即181号文明确禁止电视直接接入公众互联网，这是一个政策诉求。国家要保障文化信息安全，这也是广电总局采取这些技术和政策手段背后的最主要原因。
对于广电总局上述政策，有人解读为，背后有牌照方的利益诉求。事实上，只要监管一严，7家牌照方的议价能力肯定会提高，但我不认为这是广电总局的主要目的，其主要诉求还是在于“可管可控”的电视屏。
误把电信运营商当对手
记者：早在2001年，政府相关文件中就明确了三网融合的概念，且在2010年明确推出了融合的时间表，但至今仍悬而未决，背后存在怎样的利益格局困境？
侯自强：目前来看，三网融合进展并不顺利。国务院开过多次会，但仅解决了一个IPTV问题。在三网融合文件里，“网络电视”只字未提。
整个三网融合只解决了一个IPTV，将IPTV开放了，但IPTV的矛盾是广电总局内部的矛盾，是电视台和有线电视台之间的利益关系问题，跟电信无关。现在三网融合把有线电视给排除了，交易由电信和电视台之间来做，电视台把节目给电信运营商播，电信给钱，现在两者是很好的利益链关系。
目前，IPTV已经变成次要矛盾了，真正最大的冲击是网络电视，IPTV是可控的，而网路电视是更开放的。而且，我认为最重要的是，之前监管政策基本思路的前提已经不存在了。首先，之前的前提是电视媒体影响力最大，但现在电视媒体影响大，还是手机影响力大，答案显而易见。目前看，电视台节目的观众多半是老年人，这显然不是广电总局舆论导向的重点人群。
其次，当时监管政策还存在一个利益考量前提，即通过人为的政策设置，让电视台有一定的战略时间来壮大自己。但几年时间过去了，电视台仍未见发展壮大，且已失去战略时间，目前格局已定，因此这个前提也不再存在了。
陈志刚：互联网端和电信端，两者的技术或者经济条件比较好，而有线电视网在技术条件、政策环境等方面的进展一直不是很顺利，存在很多问题。
在三网融合中，整体看来，广电成了其中的短板。这背后存在很多原因，但最主要的原因可能有两个：首先，广电系缺少一个整体运营主体，导致自己内部的力量无法合力起来。广电系原来有中国广播电视网络公司，但是没有全国统一的运营主体，如华数、百事通等类似大型公司，也没有机构统一把全国有线网络管理起来。直到今年，国网公司才挂牌成立。
其次，或许与广电系的定位有关。在2011年前后，不管是媒体还是专家，都在鼓噪广电系要有牌照，要有统一的市场经营主体，其潜意识已将广电看成电信运营商的潜在对手和业务替代者。
而现在猛然回头发现，广电系与中国移动等电信运营商们犯了同样的战略性错误：原来与其毫不相干的互联网公司才是真正的竞争对手。对于一个行业从业者来说，如果选错了竞争对手，其后果将是不可想象的。
更严峻的是，广电系恐怕在与互联网系的竞争中，还不如电信运营商，至少电信运营商还可以沦为管道运营商，而广电系，恐怕想沦为管道运营商都难入其门。
292号文年内或将修订
记者：时下市场各方都在猜测广电总局的下一步监管令指向何方，其监管令的边界在哪？
陈志刚：国务院292号文(即《互联网信息服务管理办法》)，年底之前要确认修订，预计将进一步强化监管力度。
从整个趋势来看，未来肯定是趋严，对互联网视频的分发要进行严格管理，但会不会要求所有的网络电视都装上TVOS操作系统，是否会有新的内容分发政策等都不好说。此外，从实际效果看，政策能不能管得住市场走向，我个人持比较悲观的态度。最后的结果很可能是，政策管住了“正规军”，而非正规军却借此获得了更蓬勃的发展。
工信部和广电总局都向互联网视频网站颁发了相应的牌照，这些拿到牌照的视频网站也都在符合法律许可框架之内运营。但是，消费者理解不了，为什么在Pad、PC上合法的东西，搬到电视上就不合法了？
记者：在三网融合的大背景下，广电总局的相关监管令会对市场层面的哪类行业和公司造成影响？
陈志刚：受监管令波及的公司主要分为三大类：一是广电系自己的有线网络公司。类似公司全国有几百个，而相关监管令会直接影响他们的外部生存条件；二是有线电视的盒子类公司，包括有线电视机顶盒的厂商同洲电子，互联网盒子厂商乐视、小米等。不管是操作系统层面还是内容层面的相关管制，都会直接对他们产生影响；三是意在智慧家庭领域整合的平台型公司，如阿里巴巴等。
我国有13亿人口，有4亿户家庭。如果平均每户每年花费10000元，就会撬动4万亿元的智慧家庭市场。但如果三网融合推进不力，必然对智慧家庭、智慧社区的发展造成阻碍。
责任编辑：饶军
