从欧盟实践看我国三网融合

业内人士知道，欧盟的三网融合步入正常发展轨道是在2005年之后。在此之前，主要为融合扫清障碍，创造发展条件。2005年前后，我国也开始了三网融合的“试点”。可惜的是，几年过去了，我国的“试点”几乎还在原点，欧盟的三网融合却前进了一大步。我们能从欧盟那里得到什么样的启示呢？

分步到位，有序推进

欧盟主要成员国花了10年多时间，完成广播电视与电信两大行业从非对称准入到对称准入的转变。今天看来，欧盟的三网融合并不可能一步到位，而是分步推进的。

第一步 允许CATV先进入电信业

1994年年底，欧盟发表了《开放电信基础设施和CATV网》绿皮书，掀开两大网络融合第一页，推动了欧洲各国信息化的进程。1995年，欧盟发布《有线电视指令》，规定有线电视网可以不受任何限制进入所有开放的电信业务市场。这样，在欧盟范围内，迈出了有线电视业非对称进入电信业第一步。

第二步 按WTO要求开放电信业

1994年11月17日，欧盟委员会发出《完全竞争指令》，要求成员国从1996年1月1日起彼此之间开放基础电信业务，自1998年1月1日起对欧盟以外全面开放竞争。结果从1998年1月1日起，除希腊、葡萄牙、爱尔兰外，欧盟宣布对外开放电信基础设施和业务。1997年，欧盟发表了《电信、广播与信息技术融合》绿皮书，当时正是WTO谈判成功之时。绿皮书明确指出，不同的网络平台都能一同传送电话信息、电视信息及计算机信息和数据。绿皮书从信息内容的制造、信息的网络传输和信息接收终端等层次对三网融合进行了具体说明。

第三步 将三网归入电子通信网

将三网统一纳入电子通信网，是欧盟强推三网融合的关键而成功的重大步骤。2002年，欧盟发布并于2003年7月开始正式执行的《电子通信网络与服务的统一监管框架指令》(简称《监管框架指令》)，积极推动了欧盟各国电信网和电视网对称准入，为欧盟三网融合进程起到了革命性的作用。《监管框架指令》为监管电子通信业务、电子通信网、相关设施提供了基本依据。根据《监管框架指令》的定义，电信网、广电网和互联网都是电子通信网，电子通信网既可以传送电信业务，也可以传输视听业务和互联网业务。通过重新定义，为三网融合铺平了道路。

与此同时，欧盟还修改了上世纪90年代初发布的《电视无国界指令》，使其范围几乎涵盖了所有“由运动的图像和声音构成”的视听内容服务，包括通过互联网和3G电话等电子通信网络向公众传输的信息，并最终将其改名为《视听媒体业务指令》(AVMS)。后者的核心内容是进一步扩大适用范围，涵盖到网站和其他在线流媒体视听业务，但不包括新闻网站的视频剪辑、动画内容、博客、视频播客(视频分享)、互联网图片电话及其他非商业性内容。这样，《视听媒体业务指令》就与《监管框架指令》对电子通信业务、电子通信网的解释完全一致，避免在融合中发生电信与广电撞车，或产生新矛盾。

一般来说，指令发出后，欧盟给成员国一定时长的消化期。在消化期内，各成员国将指令转换成相关的法律条文，并且要严格执行。从2003年7月之后，欧盟各成员国开始将《监管框架指令》和《视听媒体业务指令》演化为国内的法律，2005年～2006年欧盟范围内的规模性三网融合正式展开。

融合监管，不拘一格

这里说不拘一格的市场监管，有两层意思。第一层意思，就是对电信和广电实施有区别的监管；第二层意思，就是每个成员国的监管机构允许不同。

欧盟对电信的监管，突出其开放性和竞争性，强调统一监管。1997年欧盟的《许可证指令》(97/13EC)，就强调欧盟范围内的电信统一监管。在欧盟成员内，除公众话音、无线业务、涉及通行权的业务、普遍范围业务仍需得到各成员国的许可证外，凡拥有类别许可证的运营者无须再申请单个国家的运营许可证，就可以提供泛欧盟业务。另外，经过3年多的酝酿与讨论，欧盟2009年年底同意修改《监管框架指令》。其中的重要内容就是，2010年春天将建立一个泛欧的统一的超级《欧盟电子通信管制者团体》(简称BEREC)，将进一步扩大欧盟层面的统一管制权。此举将使欧盟三网融合环境更好。

欧盟对于广电的监管比电信严格，实行传输网络与内容有差别监管，强调内容监管。从其1999年3月发布的第108号文件——《电信部门、广播部门和信息技术部门的融合，关于对(97)623号通信绿皮书公众磋商的结果》就可以看出来。该文件要求：将内容和网络的监管相分离，对所有的传输网络适用相同的监管方法，鼓励有线电视运营商采用新的技术和新的方式提供服务。

对于欧盟三网融合市场监管现状，欧盟没有强推英国的统一监管模式。直到今天，各成员国对三网融合的监管形态各不相同，这是为了尊重各成员国的历史渊源和文化差异。比如，意大利由通信管理局(Agcom)内一个专门机构负责，统一监管；在法国，经过多次调整，由“电子通信与邮政管制局”(ARCEP)分权监管；德国由联邦网络管制局(BNetzA)统一管理电信和广播电视行业的网络传输、频谱分配；奥地利由《电信管制委员会》和《广播和电信管制有限责任公司》联合监管电信与广播，由另一个机构负责监管电视业，这些部门和公司之上再有一个共同的管理主体——RTR，后者负责协调电信、广[FS:Page]播和电视业。

欧盟三网融合的监管经验告诉我们：第一，传统监管机构/管理部门要想有所作为，出路有两条，要么改变传统的组织架构，就像英国电信监管机构改革一样，将电信、广播电视和无线电的监管与管理集于一身；要么改变传统的监管思维，直面三网融合的现实，各方降低准入门槛。第二，妥善解决三网融合与现有体制的关系，不搞一刀切，求同存异，不强求部门融合；在不可能改变监管机构的前提下，电信和广电各司其职；广电业要加强内容监管，确保影视节目和文化产品质量，保护影视作品的知识产权。第三，在市场经济环境下，鼓励电信业和广电业开放式发展，鼓励双方运营商发展宽带传输网络设施，对于具有三网融合性质的新业务，监管机构鼓励和提倡，至少不反对、不干预运营商合作。事实证明，这种态度是明智的。第四，我国政府强推三网融合，但不能急于求成。考虑到我国具体情况，首先不要求部门或机构融合，就像欧盟的做法一样。但电信和广电应该以大局为重，积极拆除壁垒，努力营造三网融合的友好环境。

把握契机，力推IPTV

当今的通信技术，尤其是基于IP的各种技术，使原本分属不同领域的电信和广播电视业提供相近或相同的服务。这些新技术和新业务的推广与普及，使消费者只租用运营商的一条通信线路就可以同时享受电信、电视、互联网三重服务。而最早出现的三重服务就是IPTV，欧盟抓住时机突破，力推IPTV业务，将三网融合变为现实。

欧盟认为，IPTV和传统电视有很大的不同，不是普遍面向大众的，其内容比较分散，网络覆盖也比传统通信网络小，所以对大众的影响不如传统电视那么大。同时，IPTV不是将内容主动传播给用户，而是用户被动地收看特定内容，更多的是由用户自己选择喜欢的节目。不过，对于有害、违法、影响青少年成长的内容要进行监管。但对IPTV的内容监管比较宽松，对于传统广播电视内容的监管比较严格，因为广播电视的内容会非常强烈地影响公众的态度和情绪。2005年～2006年前后，在全球兴起IPTV热之时，欧盟的主要成员国英国、法国、德国、瑞士等，由于政策法规为三网融合铺平了道路，抓住了机遇，IPTV进展较快。来自不同市场调查数据表明，2006年初，意大利电信IPTV业务范围遍及20个城市，覆盖全国25%～30%的人口；2007年欧盟IPTV市场规模在2005年的基础上翻一番；2008年，德国电信IPTV用户超过100万；2010年之前，欧盟12%的电视观众将使用IPTV；2010年，欧盟主要成员国的三网融合业务的市场总额将达到75亿欧元。

又给机会，不再错过

2010年新年伊始，国务院专门召开常务会议，其重要内容之一就是再次讨论三网融合并作出决定，为我国未来几年三网融合提出了政策指导、阶段性目标和重点工作。目前，我国已基本具备进一步开展三网融合的技术条件、网络基础和市场空间，加快推进三网融合已进入关键时期，但面临的困难不可小视，尤其是体制方面的困扰比较棘手。