从国外电信监管机构变迁看监管之未来

在中国，电信市场竞争日趋激烈，新技术层出不穷，给电信行业监管机构提出了越来越高的要求。随着监管机构管理范围的不断扩大，管理的难度也在不断加深。

纵观国际，很多国家对电信行业的监管都经历了政府直接运作公共事业、政府管制企业、成立独立监管部门等阶段。在这一系列的改革过程中，政府对管制松紧程度的理解、政府与产业的关系、政府与被管制对象的关系都有不同程度的变化，这为我国监管机构发展提供了有效的借鉴经验。

英美监管机构变迁

以英美两国为例，2003年7月17日，英国议会批准通信法草案，将原有5家监管机构（电信管制局OFTEL、独立电视委员会ITC、广播标准委员会BSC、无线管制局RA和无线通信局RCA)融合为一家——OFCOM，以应对产业融合的趋势，提供统一的监管。

在3G发展的初级阶段，OFCOM担当的是产业监管者和市场秩序维护者的角色；在3G发展到一定的阶段后，OFCOM的角色又转变为帮助运营商拓展用户市场，推动产业发展的角色。

而在美国，20世纪30年代出现了空前的经济危机，在这种恶劣的经济环境下，为了保障新兴的电信业平稳发展，根据1934年《电信法》，美国成立了联邦通信委员会（FCC）。美国的政治体制特征直接制约和影响着FCC的性质和运作。

2001年9月13日，为应对三网融合的要求，FCC将内设的公共电信的监管机构与有线电视的监管机构合并，统一设立了一个“竞争监管局”，融合后的新机构将电信、广播电视和互联网统一纳入监管范围，统一政策，统一监管。至此，FCC在监管定位和监管政策方面有了显著的变化。

我国可借鉴的经验

通过对英国、美国电信市场监管思路的了解，并结合我国实际情况，可以得出，要提高电信监管机构效率需要注意以下五点。

第一，进一步完善委托—代理机制，明确管理者和被管理者的关系。目前，我国主要基础电信运营商仍然为国有企业或国有股份绝对控股企业，没有建立完全的委托—代理机制。

如果监管部门和企业之间的产权所属关系不明确，电信企业就无法作为平等的市场主体参与市场竞争。监管部门所兼备的市场投资者和行政管理者的双重身份也无法分离。因此，在我国国情下，国家应该明确其单一投资者的角色而不应该以任何形式干预企业的经营管理，在最大程度上实现有效的委托—代理机制。

第二，分清层次实施不同的监管手段。鼓励竞争，电信基础网络具有自然垄断特征，应鼓励民间资本参与基础网络建设，防止重复性建设。首先，应该界定好基础网络层次、业务层次和内容层次；其次，在不同层次上根据监管对象采用不同的监管手段，以确保业务应用层面上的充分竞争。

第三，及时根据新产品市场制定相应的监管政策。电信市场中产品的复杂性和发展的快速性给监管部门带来了很大的挑战。例如，今年2月广电总局的“41号文”事件，反映出了三网融合发展的速度迅猛，造成监管部门对传统电信业务的分类管理不够清晰具体，对产业的发展有所阻碍。

因此，作为监管部门，不仅要对被监管对象有深刻的了解，更需要及时跟进了解被监管对象的产品和市场。

第四，注重监管“软环境”的建设。监管不仅是要反不公平竞争，也不只是经济性管制，还应具备社会性管制，即要给消费者营造一种安全、健康、环保的环境，增强消费者的信心从而带动整个产业的发展。

第五，强化分析能力和信息搜集能力。从英国的例子中可以看到，OFCOM成为监管组织的基础是基于其强大的分析和信息搜集能力。

OFCOM在年度市场分析报告中为企业、投资人和客户提供了可用于分析英国通信产业的参考工具。利用这个数据来源，企业可以掌握市场分析和客户消费行为的数据来源；投资人可以了解行业趋势和行业参与者的效率；客户可以了解产品的竞争情况和成熟程度等。透明、共享的数据分析，也有利于减少整个市场信息交换的成本。

此外，从OFCOM的做法可见其对信息透明性和双向沟通的重视。电信监管部门的角色由此也变成了一个“汇百家之言，集大成智慧”的形象，而不是一个脱离行业高高在上的组织。可见，优化“软环境”会使整个监管环境得到改善，公众对监管部门的信赖度也由此增强。