三网融合 两部委博弈内幕

　　2大部委、12年利益纠葛、5度被打回的方案文本，简单的一组数字，淋漓尽致地凸显出三网融合在中国的超高难度。6月6日，仍在为三网融合利益归属而锱铢必较的广电总局和工信部胶着状态突然被打破，三网融合试点方案正式出台，三网融合终于取得实质性进展.

　　这是否意味着“上网、打电话、看电视，只需一根光缆和一个屏幕”这一梦想很快就要在中国实现？非也！时至今日，觊觎“三网融合”这块大蛋糕已久的风投们依然以惯有的精明保持观望态度，他们的谨慎不无道理：即便方案已强制出台，广电和工信之间也依然各怀心事，在一段时期内，“共赢”也许都只能是一种美好愿望。

　　但不管怎样，三网融合的步子已经迈出，绝无收回可能。据预测，未来三年，三网融合可带动投资和消费6880亿元。下一步，广电和工信两大方面的表现将更加值得关注，他们的体制改革决心、市场化程度以及竞争合作态势直接决定着三网融合衍生的巨大产业价值何时得以落地。

　　第一章 12年的等待

　　和局来得太突然了。

　　6月6日上午，《IT时代周刊》第一时间获悉，国务院副总理张德江在国家三网融合协调小组会议上快刀斩乱麻，经过现场协调，凝聚了广电和工信部无数“智慧”的三网融合试点方案终于出台。

　　依据该方案，广电总局不仅独占了电信运营商梦寐以求的互联网电视（IPTV）集成播控平台的独家建设和管理权，还拿到了通过有线电视网开展完整的互联网接入、数据传送和IP电话等传统电信业务；工信部则在关键业务上守土成功，保住了电信运营商独享的电话号码分配权。

　　消息传来，业界感慨良多。这尤其让于1998年首次在国内提出三网融合概念的经济学家周其仁唏嘘不已。

　　三网融合之难，显然已经超出了他的预计。2005年，周其仁曾发出喟叹：“我呼吁了多年的‘广电、电信交互进入’以及‘给每个电信公司发全业务许可’，根本没人听。我的‘学者影响力’等于零！”

　　现在，随着国务院的拍板定案，周其仁的梦想得到了部分实现。

　　迟到的代价

　　1998年，中国为应对WTO的入门条款，开始着手酝酿电信产业的改革。

　　当年，目睹此事的周其仁有感而发，撰写了《数网竞争、三网合一》一文，首次提出中国电信业、广电业相互融合，几张物理网络彼此竞争的概念。

　　据国防科技大学周兴铭院士的介绍，三网分别是指以互联网为代表的数字通信网，以电话网（包括移动通信网）为代表的传统电信网和以有线电视为代表的广播电视网。

　　周其仁的文章发表后，立即在社会上引来了无数争执。业界当时认为，无论是从社会发展的需求、用户利益或是产业本身的利益出发，三网融合都能带来积极的效应。但是，受限于当时的技术条件、行业管理体制及对未来民用信息产业发展的方向判断等多种原因，此事一经运作即迎来困难重重。

　　问题的症结在于，三网分别代表着现代信息产业中三个不同行业，即电信业、互联网业和有线电视业。在中国，因为行政体系的分划，它们分属工信部（电信网、互联网）和广电总局（广播电视网）。这种分而治之的管理模式，为三网融合的难产埋下伏笔。

　　虽然三网融合不能推进，但这并不妨碍两个部委内部小动作不断。当时，广电曾试图摸索开展宽带接入和IP电话等电信业务，结果受到电信运营商的强烈反对。为此，双方冲突步步升级，部分地区更是发生互相破坏对方的网络传输设备的事件，甚至发生流血冲突。双方互不相让，三网融合话题暂时搁下。

　　在中国三网融合搁置之时，别国却取得重大进展。2000年12月，英国政府将电信规制局、独立电视委员会等五家机构合并成立统一的管制机构，并在2005年6月正式实现在固定与移动网络间的无缝切换，英国民众尽享数字融合带来的便利。

　　三网融合进程的迟滞，阻碍了中国消费者分享数字革命成果的进程，更成为国家信息化建设的重要瓶颈。有机构测算，如果实现“三网融合”，预计我国固定宽带网络上所承载的媒体与娱乐业务收入将超过移动通信所承载的部分，仅此一项将促进我国GDP增长约0.8个百分点。

　　另外，三网不能融合带来的损失，全国政协委员赵金城曾算过一笔账：“如果能早日实现‘三网融合’，我个人保守估计城市居民每家每年至少可以节省开支四五百元，国家至少能节省重复投资数百亿元。”而行业专家给出的预测是，如果实行三网融合，中国每年将减少重复建设资金约2000亿元。

　　曙光初现

　　现在看来，三网融合试点方案能在今年出台，还与中央政府的全力推动紧密相关。

　　此前，行业壁垒的存在，导致技术上早已可以实现的三网融合迟迟得不到推进。而与之对应的是巨大市场潜力的日渐显现：截至2009年底，我国拥有电视终端4.6亿台，互联网用户3.8亿，手机用户7.4亿，三网融合服务市场潜力巨大。“眼看着产业发展的大好机会来临，中央和总理都着急了。”曾任广电总局高级顾问的侯自强说。

　　中央推动三网融合，显然是为增强广电和电信两个行业的竞争性，使价格下降、服务质量上升。目前，用户选择互联网接入服务(即宽带服务)时，只能在三大电信运营商中选择，而有线电视服务则没有选择。三网融合实现后，用户可以在四家运营商的“宽带+互动电视”服务面前作选择，竞争性大大增强。

　　中央高层为此倾注了不少精力，在三网融合进程冰封的上世纪90年代，政府连续将其列入国家“九五”、“十五”、“十一五”计划之中。

　　“十五”规划明确提出“促进电信、电视、计算机(即互联网)三网融合”；“十一五”规划将三网融合具体到“加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建议”，“规划”对在5年内推进三网从技术方面整合基础设施资源做了明确的要求。

　　实质性的进展出现在金融危机后，三网融合被视为扩大内需、提振经济的重要举措之一。在2009年3月的两会期间，三网融合被政协委员写进工作提案，其后被纳入总理政府工作报告。4月，全国党代会召开，胡锦涛总书记在会上使用了非常草根的“不折腾”一词......前后一系列的高层动作，都让人看到了三网融合加速推进的迹象。

　　然而，虽有中央推进三网融合的决心，各方仍低估了工信部和广电总局互不妥协的执拗。2010年1月13日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，正式发力推进三网融合建设。

　　在这次会议上，国家行政高层首次提出了推进三网融合的阶段性目标：2010年至2012年，重点开展广电和电信业务双向进入试点，探索形成保障三网融合规范有序开展的政策体系和体制机制；2013年至2015年，全面实现三网[FS:Page]融合发展，基本形成适度竞争的网络产业格局，基本建立适应三网融合的体制机制和职责清晰、协调顺畅、决策科学、管理高效的新型监管体系。

　　这次会议被看成是三网融合“破冰之旅”的开始。此后，广电和工信部开始着手起草三网融合试点方案。

　　第二章 千呼万唤始出来

　　民间对三网迟迟无法融合原因的看法比较一致，即：政策壁垒对三网融合的影响并不是最大的，根本障碍在于相关部门之间的利益博弈。而试点方案的五次易稿，则是两大部委在利益博弈中锱铢必较的最佳注解。

　　五易其稿

　　三网融合试点方案来之不易。

　　《IT时代周刊》在采访中获悉，国务院原本希望三网融合方案和试点城市名单在5月出台，广电和电信部门也按照这一时间表来撰写方案。4月2日，工信部联合广电总局首次给国务院三网融合领导小组递交了《三网融合试点工作方案》的第一稿。

　　然而，第一稿中并没有出现国务院希望看到的试点城市的名单，方案内容主要是围绕试点方案的计划、实施步骤，确定试点城市的条件和要求等等做详细的说明。并且，在第一稿中，广电与工信部的分歧仍然非常大，双方都主张用自己的实施方案和技术标准。此稿很快被国务院打回。

　　知情人士向《IT时代周刊》透露，在第一稿中，双方争执的焦点集中在对三网融合的基础要求和双方业务范围的具体划定，双方接入带宽要求也被视为不可调和的矛盾。广电根据自己的网络特点提出30M，电信也根据自己的特点提出城市8M、农村2M的方案。

　　之后，广电和工信部对方案进行了调整，并于4月26日上交了第二稿。相比前稿，双方有了些许新共识，在文字表述上语气缓和了很多，但由于分歧并无实质性改变，国务院于5月11日再次将方案退回要求继续修改。

　　5月中旬，双方共同提交第三稿。5月23日，工业和信息化部部长李毅中对外表示，国务院已通过了推进三网融合的总体方案，具体试点方案将于5月底出台。李毅中的这番话被外界视为希望之所在。而在事实上，这份在双向进入的问题上有实质性突破的第三稿，极有可能成为最终稿。

　　据媒体报道，在此稿中，广电总局罕有地同意向电信放开部分内容播控权，同意电信播控除了直播和时政节目以外的IPTV节目。然而，美国国防部在5月21日宣布建立“网络司令部”的消息打乱了广电的计划。

　　中国国际广播电台在节目中指出，“美国成立‘网络司令部’将可能引发在网络领域的军备竞赛，它将给世界安全和地区稳定带来新的影响。”经过慎重评估后，广电总局收回了准备开放的的权力。

　　5月29日，第三稿方案被否。之后，第四稿、第五稿相继送审，又相继被“退改”。

　　一直关注试点方案进程的业内资深人士吴纯勇认为，前五稿最大的问题是，双方仍坚持在各自提出的方案中将一些命脉性的资源攥在手中不肯放。“如第五稿当中针对IP电话业务，工信部门就曾提到，广电系统只有基础建设权利，还是要跟电信去共同开展，相关的号段分配权仍归电信部门所有。”

　　而到第五稿时，两大部委之间最核心的矛盾是试点业务范围。据接近三网融合领导小组的人士透露，即使在6月6日开会的当天，工信部仍拒绝向广电开放宽带接入、数据传送、IP电话这三项业务，坚持要求广电网络必须用电信的接入设施。

　　“工信部的目标直指试点区域能获得IPTV和手机电视的‘集成播控权’。广电根本不可能接受这样的要求。”这位知情人士称，在协调小组会上，广电总局的一位领导现场解释，并专门准备了一个文档附在方案后，指出让工信部参与集成播控可能造成内容失控等一系列危害，结果双方为此当场闹得“很不愉快”。

　　6月6日，国务院副总理张德江再度主持召开国家三网融合协调小组会议，采用果断方式终止了双方争吵，拍板定案，将双方的“势力范围”确定下来。

　　对此方案，专业人士解读为，最突出的变化是广电获得单向进入权。针对广电想进入的领域，工信部向其开放进入权，同时也向对方进入相应领域设置了一些“苛刻”条件，提高了进入门槛。比如，针对IP电话业务，广电只有相应的基础设施建设权，而无电信号码资源分配权。在宽带接入方面，有线网络接入设施和城域网骨干网需要与电信共同开展。

　　而在最终通过的试点方案中，上述两点意见已经完全改变，工信部取消广电进入电信相关业务所设置障碍。而在电信所看重的内容集成播控平台上，工信部也做了让步。内容集成播控权仍由广电所掌握。

　　分析人士认为，这是一个难言皆大欢喜，却可为双方勉强接受的妥协性协议。“要是连这都拿不出来，中央希望方案在5月出台的时间就会延迟较久，这太说不过去了!”有熟悉政策的业内人士向《IT时代周刊》表示。

　　到底在争什么

　　广电和电信的矛盾和积怨，从上世纪90年代就已经开始。而贯穿始末的IPTV集成播控、客户端管理和带宽标准之争，说到底是一场激烈的客户争夺战。

　　上世纪90年代，广电总局旗下的各个地方广电，纷纷在传统的有线电视业务之外，一方面推出有线数字高清电视，另一方面积极从事宽带接入等电信业务，以解决数字高清电视传输时的带宽不足。

　　但是，宽带业务是电信运营商的“优质奶牛”，广电部门的过界之举迅速引发前者的不满，电信运营商为此将广电总局上诉至国家相关主管部门。由此引来影响全局的“82号文”（1999年9月国务院下发的《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》。此后，电信继续独霸宽带业务，广电黯然退出了这一拥有巨大利润的市场。

　　为解决部委纷争问题，中央为此组织过多次多部委参与的内部讨论，但收效甚微。即使是在国务院今年明确三网融合进程时间表的前提下，双方仍然为了谁掌控主动权而争论不休。甚至在双方协作制订三网融合试点方案时，都没有停止争斗。

　　据媒体报道，在三网融合方案（第一稿）被退回之后，工信部曾联合其他六大部委（发改委、科技部、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、国家税务总局）下发《关于推进光纤宽带网络建设的意见》(以下简称《意见》)，提出到2011年，光纤宽带端口超过8000万，城市用户接入能力平均达到8M每秒以上，农村用户接入能力平均达到2M每秒以上，商业楼宇用户基本实现100兆每秒以上的接入能力。同时，大家还联合提出了《关于推进第三代移动通信网络建设的意见》。

　　这个《意见》赶在融合方案第二稿出台之前，可谓颇具深意。业内人士分析认为，100M的接入带宽显然是针对广电总局的下一代广播电视网(NGB)而提出来的。因为，NGB的技术放在现在来说，都已经稍显落后。因此，他们认为此举不能排除是工信部给广电总局施压的可能。

　　然而，广电也有自己的撒手锏——内容控制权。4月12日，广电总局发出文件，要求对于未经广电总局批准擅自开展IPTV电视业务的地区，依照《互联网视听节目服务管理规定》等条规依法予以查处。这对于运营商来说，[FS:Page]它们在IPTV领域的投资有可能打了“水漂”。

　　看着广电总局肆意舞动着手中的行政权力，工信部很不是滋味。此前，在有关国家手机电视标准的争夺中，因为前者的坚持，到了工信部嘴边的“桃子”硬生生被广电抢走。2008年，尽管专家组称广电系的CMMB标准技术落后而认可电信系的TMMB标准，但由于广电总局占有音视频节目内容播控权，只以CMMB模式传输移动电视信号，TMMB因此收看不到任何节目，自然也就输给了CMMB标准。为避免再度受制于人，从三网融合中看到机会的工信部希望藉此夺得IPTV的内容控制权。业界也有观点认为，“电信其实并不指望依靠IPTV赚钱，只是要把IPTV和宽带捆绑在一起，提高宽带用户的黏合度。”

　　在工信部提交给国务院的三网融合方案中，数次提及要掌握IPTV的播控权，才导致三网融合方案数次流产。据了解，中央为此还专门组建调查组去上海、杭州、哈尔滨等地调研，最后明确集成播控是媒体性质，必须由广电负责建设和管理。工信部的愿望落空。

　　淡漠对待城市选点

　　试点城市名单的缺乏，注定三网融合方案不是一个完整方案，它的出台不可能给广电和电信之间的纷争画上句号。但，与此前表现出的“斗志昂扬”不同，广电和电信运营商对试点城市的筛选并不热心。

　　对广电运营商而言，三网融合意味着包括数字电视、宽带、互动电视等在内的业务收费标准可能大幅下降，歌华有线有关人士直言，“在数字电视整体转换后，广电运营商的ARPU(每月平均每用户收入)值好不容易才提高到30元，在电信IPTV目前的打包赠送等促销的竞争下，广电的ARPU值可能会不升反降”；另一方面，对电信运营商而言，将IPTV等新媒体业务做大的兴趣也因试点方案倾向于广电利益而锐减。

　　据广电总局科技司有关人士透露，实际上，广电总局和工信部确实都曾计划提交试点城市范围，广电要推宽带业务较早的深圳、杭州等地，电信运营商要推IPTV较早的上海、南京、哈尔滨等地，但出于各自利益而来的这份方案注定难以实施。国务院三网融合工作小组决定，试点城市由地方政府申报，再由专家小组研讨确定。于是，这场试点城市争夺战的接力棒由两大部委转到地方政府手中。

　　在6月12日下发的三网融合试点方案中明确指出，各地省、市、自治区政府应该在6月18日提交各自的申报方案，此后再随着三网融合首批试点城市的业务推进进度，来分批确定其他的试点地区。

　　三网融合试点方案通过后，有20多个省市进行了申报。目前本刊记者掌握的最新消息是，除了大连和杭州外，其余三网融合试点城市可能出在江苏、湖南、湖北、广东、黑龙江、辽宁、福建、四川和云南。另外，北京、上海、天津和重庆四大直辖市或成为10个试点城市之外的四个热门之选，但这仍在讨论之中。

　　那么，成为试点城市需要什么条件？据接近三网融合小组的知情人士透露，试点城市要尽量具备五方面要素：首先，已完成有线电视网的双向网络改造；其次，当地有线电视用户数量达到一定规模，一般来说需要达到百万级；第三，当地经济收入水平较高，多元化视听节目的市场需求较大；第四，该地区最好有一家有线网络的上市公司，能够为省网整合甚至跨地域的全国性整合提供资本支持；第五，当地有线电视网络已经完成事业单位转制。

　　吴纯勇认为，从目前出现在传闻中的试点城市名单来说，上海最有可能入选。因为上海电信最早开展了IPTV的试点，而且各种软件和硬件都基本配备。重庆和天津，则在硬件方面存在双向用户太少等情况，很难达到广电的要求。

　　显然，目前10个试点城市仍未最终敲定，仍需要国务院最终定夺。

　　第三章 真正融合尚需时日

　　三网融合方案详细规定了广电、电信业务双向进入的领域。

　　符合条件的广电企业可经营增值电信业务、比照增值电信业务管理的基础电信业务、基于有线电视网络提供的互联网接入业务、互联网数据传送增值业务、国内IP电话业务。这意味着广电不仅保住了内容的播控权，还拿到了原本归属于电信的互联接入和IP电话业务。而对于IPTV这样的新业务，电信运营商的角色只是一个传输通道。

　　而符合条件的国有电信企业在有关部门的监管下，可从事除时政类节目之外的广播电视节目生产制作、互联网视听节目信号传输、转播时政类新闻视听节目服务，以及除广播电台、电视台形态以外的公共互联网音视频节目服务和IPTV传输服务、手机电视分发服务。

　　“势力范围”已经划定，但双方真能在此基础上实现合作共赢吗？

　　广电的难题

　　有观点认为，在此次关于三网融合试点方案的博奕中，广电虽然获得了更多有利于自己的条件，但并不意味着最后的胜利，它甚至有骑虎难下之虞。无论从市场化程度还是从资金实力上说，它都与电信存在较大差距。而这正是其业务拓展路上无法绕过的难点。

　　不过，幸好还有3年的缓冲期。在今年1月中旬的国务院常务会议上，国务院明确指出，三网融合按照先易后难、试点先行的原则，选择有条件的地区开展双向进入试点。同时，考虑到广电的历史，给予3年试点的改革缓冲期。按照既定时间表，2010年-2012年，是广电和电信业务双向进入试点期，2012年到2015年才进入推广阶段。

　　对此，江苏省通信管理局局长苏少林表示，这一政策似乎对广电行业更为有利，3年“试点期”，有利于广电企业不断加强有线电视网的网络双向化和数字化改造，为3年后的进一步发展奠定重要技术基础。

　　目前，广电系企业已开始发力。有线电视运营商歌华有线在北京宣布，歌华已获得北京市财政局下达的2010年第一批专项政府补助，资金达2亿元。此专项资金的用途正是用于北京市推广高清交互数字电视工程。

　　广电总局也亲自出马，筹建国家有线网络公司，该公司也是建设下一代广电网（NGB）的运营主体，负责运营广电的全程全网，计划在3年内完成组建国家级公司和并网的工作。而提速组建国家级有线网络公司，广电意在利用一切手段，尽快形成有线电视网参与三网融合的市场主体。

　　但这并非易事。

　　官方数据显示，2008年几家电信企业的总收入是整个广电系统的5.6倍，是有线电视网络收入的23.4倍。业界认为，广电获得了宽带接入的资质，却不一定有实施的能力。武汉邮电设计院曾经算过这样一笔账，广电如果要再建设一张有1亿用户接入的固网至少需要投资500亿元人民币。除开政府承诺在建立国家有线网络公司时出资的200亿元，余下的300亿元资金从何而来？广电总局正为此着急。甚至在有电信设备提供商来洽谈网络设备生意之时，广电方面开出了先帮助融资，再购买设备的条件。

　　与电信的财大气粗相比，广电明显处于弱势，资金难题无疑将成为其在三网融合征途上的最大困扰。而广电总局在这一轮的争夺中抢得了先机，也并不意味着电信方面“失败”。对于电信在三网融合中所处的位置，运营商并不失望，它们守住了具有战略价值的电话号码分配权。这意味着即使当用户选择用广电部门的相应语音服务时，还必须去相应的电信部门申请电话号码。说白了，广电要想做电话业务仍然要看电信运营商的脸[FS:Page]色。

　　不仅如此，对广电自身而言，地方广电系统诸侯割据的态势，也令其相当头疼。随着电信这一竞争者的加入，有线电视在地方上的垄断必将被打破，广电内部利益分配格局也将由此颠覆，广电体制改革将迎来巨大挑战。而在运营商看来，广电虽有3年的时间完成与电信的技术对接，但难度很大：广电不仅要完成有线网络的整合，还要兼顾互联网接入带来的带宽等技术难题。

　　合作才能共赢

　　中国电信科技委主任韦乐平告诉本刊记者，推进三网融合是一场史无前例跨行业跨专业的整合，为产业的发展和衍生业务形态提供了巨大的想象空间和潜在的市场空间。据他初步估算，综合考虑各种业务系统包括IPTV、数字电视、手机电视、网络视频等，配套的网络基础设施骨干网、城域网和接入网及信息服务平台的建设和运营，在未来几年可以直接拉动市场大约1000亿美元，如果进一步考虑连带辐射作用，长期市场发展空间可达数千亿美元。

　　但这块蛋糕并不那么容易吃到。

　　“监管体制成为三网融合的最大障碍。”韦乐平称，“由于分业监管的体制问题并未解决，因而在执行时很容易形成点头不算摇头算的扯皮局面。怎样协调两个不同属性的行业和机构的尽职目标和利益诉求，需要高超的政治智慧。”

　　从监管的角度来看，双方得到的结果可谓是“铁路警察，各管一段”。广电总局科技司司长王效杰也认为试点方案包含着“分业监管”的原则。而一位业内人士告诉本刊记者，“也就是说电信业务统一由工信部监管，广电业务统一由广电总局监管。”在他看来，由于分业监管，在新业务的监管方面的龃龉（比如网间费用结算）仍会不断。

　　对此，中科院高级研究员、广电电信行业专家侯自强称，“三网融合是国家为应对国际金融危机、发展战略性产业的重大举措，相关部门领导应该全力支持、诚心以待，不应该消极应付。高明的领导应该有战略眼光，而不应该纠缠眼前的局部利益。”

　　电信专家、中国信息经济学会理事长杨培芳教授也认为，三网融合中，有关部门不能利益障目，致使重要机会流失，因小失大。“融合的真谛就是优势互补，共建共享，而不是大家都自己去铺一套光缆、放一组卫星、建互联网网站，甚至各自搞一套光纤到户。三网融合不同于一般的工业、商业融合，更应追求经济正义与公共理性。”

　　现在，三网融合的诱人前景已经无比清晰地展现出来。但在三网融合中，广电和电信离了谁都走不通。一连串的市场数据能否转变成实实在在的真金白银，还取决于双方能否真心合作而不再只是在部门利益问题上纠缠不休。