三网融合七问

从去年初国务院决定实质推进三网融合，到现在已经一年多了，三年的试点期已经快过了一年半，从领导到专家，到舆论，普遍认为，困难很多，阻力很大。并且在4月4日，新浪财经报道，工信部官员韦乐平称，三网融合或已夭折。为什么一件大家都公认，并且在许多国家已经实现了的好事，在中国实施起来这么难呢？很多人把困难的原因归究为体制问题和部门利益问题。那么国外就不存在“体制问题”和“部门利益”问题吗？别人又是怎么解决的呢？

近些年来，我国推进了很多改革，包括医疗卫生体制改革、教育体制改革、住房制度改革等，虽然成绩不容忽视，但也带来了一系列问题。有很多在国际上做的很好的事，一到中国就出问题，为什么会出现这些情况呢？虽然有多方面原因，但是不排除一个重要因素，就是我们的很多改革，都并不是从群众和国家利益出发，也没有尊重事物发展的本来规律，而往往是打着"中国特色"的旗号，掺杂了很多部门利益，最后使改革变成了部门利益最大化的工具。前不久，就有国务院退休官员朱幼棣在《大国医改》一书中，揭露这一现象。他说：很多专家，哪个部门给钱就为哪个部门说话，忽悠百姓也忽悠领导。这样的改革，要么无法推进，要么乱象丛生。

在某种意义上，三网融合也是一场改革，而这次改革之所以这么难，也不排除落入了部门利益的怪圈。三网融合主要涉及广电和电信两个部门，如果三网融合也成了部门实现利益最大化的工具，而这两个部门，究竟是要负同等的责任，还是由其中一个部门负主要责任呢？一年多来，有些领导在多个场合有意或无意把主要责任推给了广电部门，舆论也人云亦云，主要站在电信部门的立场上说话。当然，我们并不否认在三网融合政策和方案出台的过程中，广电部门出于职责，尽可能地为广电网络争取了利益，但是，我们并不能就据此说明广电部门就是三网融合的阻力。因为工信部门也肯定有过同样的行为。要深究究竟谁为三网融合设置了障碍，谁是矛盾的主要方面，还要我们用科学的方法，国际的视野，对三网融合的有关背景和政策进行深入剖析。

一问　　究竟是谁在主导三网融合？

按照中国式改革的潜规则，一般来说，是哪一个部门主导的改革，这个改革的方案就会倾向于哪个部门。那么，三网融合究竟是哪一个部门主导的呢？

从三网融合概念的提出，到现在，已经经历了１0多年之久。1998年，中国为应对WTO的入门条款，开始着手酝酿电信产业的改革。1998年3月，中国电信在境外上市的全球融资协调人高盛（亚洲）和中国国际金融公司资助的阵容强大的电讯产业课题组撰稿人王小强博士在《产业论坛》上发表了《中国电讯产业的发展战略》一文，首次把有线电视纳入电信产业范畴，并提出了由电信部门主导中国信息产业发展的有关构想，暴露出了电信对有线电视产业的觊觎之心。三个月后，广电部广播影视信息网络中心网络部主任方宏一（有线电视多媒体接入模式研究课题组）执笔的《再论中国电信产业的发展战略》发表在同一刊物上，提出了和前文截然相反的观点。5月中旬，《产业论坛》就这一问题在北京梅地亚中心举行了一次研讨会。这次研讨会被当时的媒体称为 “一场关于中国电信产业的大论争”。当年，目睹此事的经济学家周其仁撰写了《数网竞争、三网合一》一文，首次提出中国电信业、广电业相互融合，几张物理网络彼此竞争的概念。

尽管三网融合的概念提出来了，但是中国电信还没有实施的条件，只是不断进行技术和舆论准备，直到2005年5月中国电信与文广签订IPTV合作框架协议，才正式拉吹响了电信向有线电视进军的号角。合作之初，中国电信把业务控制在试点城市之内。

随着技术的不断发展和市场的不断变化，电信部门不仅通过超高价格完成了原始积累，而且也进行了一些内部调整，中国移动、中国联通、中国电信三大集团之间也呈现出竞争态势。在电信部门内部的这一轮的博弈中，中国电信因为其传统固话业务迅速被后来崛起的移动业务取代而损失惨重，中国电信把发展宽带及视频业务作为自己的新战略，而几个试点城市的视频业务已经很难满足中国电信的扩张需要，他们开始倚仗其雄厚的资金实力和全国一体的体制，在非试点城市发展IPTV，并迅速引起地方广电的不满，导致了一系列的矛盾。最后国家广电总局与工信部不得不联合出台56号令，以化解这一矛盾。但是电信部门并没真的就此罢手，而是利用广电部门体制混乱、实力弱小、执法能力差、不懂市场规律的弱点继续违规发展IPTV，以致规模不断扩大，为左右国家政策奠定了基础。同时工信部为了平息中国电信的不满，着手调整内部利益关系，将铁通、网通分割归并，让中国电信开始经营移动业务，暂时缓解了内部矛盾。电信部门一边以宽带及视频业务和新合并的移动业务艰难发展，一边继续蚕食广电业务，以积累能量，随时准备向广电发起全面总攻。

正当电信部门受到广电部门掣肘的时候，2009年，席卷全球的金融风暴适时来临，工信部作为中国电信的利益代言人，同时也是国家主要经济主管部门，利用其手中掌握的巨大权力和制定经济振兴计划的时机，把说了十多年之久的三网融合，正式提到了国家最高决策层，吹响了电信向广电冲刺的集结号。2009年9月工信部党组提出，要加强与有关部门沟通，尽快形成共识，大力推动三网融合。同时，明确了推进三网融合工作的总体八字方针，即“双向进入、开展试点”。正是在工信部的大力推动下， 2010年1月13日，国务院常务会议作出决定，三网融合的时间表正式确定。工信部正是利用国家应对金融危机的机遇，把他们期待已久的三网融合提到了国家最高决策层，并且称心如意地体现了他们的“双向进入、开展试点”八字方针。从以上分析我们可以清晰地看到，整个三网融合不仅时间进程由工信部主导，而且融合的方式也充分体现了工信部的意图，而广电部门却是非常被动地被“沟通”和“协调”到了三网融合的进程中。

广电部门隶属意思形态领导主管，而三网融合的决策主要由经济主管领导决策，意思形态主管领导在三网融合的决策过程中是缺位的，至少不能直接参与。虽然广电部门的领导和工信部领导都是决策成员，但其话语权肯定受到影响。正是这一格局，导致三网融合方案更多地体现了电信部门的利益。这样，与中国的其他改革一样，一件本来应该利国利民的好事，最后变成了工信部门化解电信内部利益集团之间矛盾和实现电信产业新扩张，强化电信部门垄断地位的工具，必然导致其无法操作和实施。这是导致三网融合难以推进的根本原因。这些观点在后面还将得到应证，这里不再赘述。

二问 为什么“三网融合”在中国是一个问题？

2010年两会上，总理第一次把三网融合写进了政府工作报告。随后，前工信部部长李毅中就三网融合问题接受了新华社记者的采访，李部长说，“从国际上看，三网融合从来就不是一个问题。”李部长的回答非常巧妙，这句话从他的口中出来，似乎包含了工信部的很多委屈，同时也暗示，这件别人都做好了的事在中国做不好，就是有人在作梗，而这个人不是别人，就是广电部门。但事实究竟是不是这样呢？这里我们首先要弄清三网融合在国际上究竟是不是一个问题，其次要看别人是怎么解决这个问题的？

首先要说明的是在国际上并不存在“三网融合”这个概念。在国际上，它一般表现为广电和电信两个产业融合的问题。那么，在国际上，“两业融合”又是不是一个问题呢？根据欧美各地的情况来看，这个问题在一部分国家现在的确已经不是一个问题，而在融合之前也是一个很大的问题，只是由于各国都采取了非常科学的方式推进融合，才使这个“问题”变成了“不是一个问题”。比如，仍然“是一个问题”的国家有阿根廷、意大利、以色列等，这些国家对三网融合都非常慎重，都没有搞"融合"，目前，都是只允许有线电视运营商经营电信业务，而绝对禁止电信公司经营有线电视业务。已经“不是问题”的国家有美国、英国、中国的香港等。这些国家都实现了"三网融合"，的确已经不是一个问题了。

现在，我们来重点研究这些国家是怎么让一个“问题”成为“不是一个问题”的。首先看美国，美国最早在世界上确立广播电视与电信的统一管理体制--1934年依据《1934年通讯法》成立美国联邦通讯委员会（FCC），应该说，表面上看，它不存在类似中国的体制问题，但是，广播电视与电信仍然是不同的经营主体，也存在利益之争。那么美国FCC又是怎么处理这个问题的呢？美国的有线电视在40年代兴起，一直到1996年美国《1996年通信法》颁布之前，FCC都严格禁止电信公司混业经营有线电视业务，极力避免处于垄断地位的电信公司采用不公平竞争手段排挤新生的有线电视公司。后来，直到90年代中期，这个新兴的产业已经同电信产业形成势均力敌之势，美国政府才对《1934年通信法》进行大幅度修改后，颁布了《1996年通信法》，拉开了三网融合的大幕。截止目前，美国前十位的有线网络公司拥有宽带用户3926.86万,前十位的电信公司拥有宽带用户3252.6万。可见，由于美国FCC的正确决策，美国电信部门的大度妥协，才使三网融合不是一个问题。还有英国、中国香港等世界上很多国家和地区，融合过程都是先从非对称的单向进入、逐步过渡为双向非对称进入，逐步演进到双向对称进入。进而从网络、业务、监管等多个层面融合为一个大产业。可见，即使国际上三网融合最初也是一个很大的问题，最后是因为政府采取正确的办法进行处理，才使这个很大的问题变成了“不是问题”。

“已经解决的问题”和“不是问题”是两个完全不同的概念，工信部领导把二者混为一团，具有很大的迷惑性，正好可以达到忽悠的效果。其迷惑性之一在于隐瞒了其他国家解决这个问题的过程--非对称的单向进入，而这个过程恰恰又是电信部门最不愿意的。迷惑性之二在于转移了矛盾，好象之所以这个问题不能解决，问题不在工信部门，而是在广电部门。可见，工信部的忽悠水平有多么高。