随着信息技术的快速发展和社会信息化需求的增加，包括固定网和移动网的融合，通信网和互联网、广电网的融合以及下一代网的产业融合已经成为产业发展的主流趋势。三网融合促进新的业务形态不断涌现，同时也正在重构传统的广电和电信产业链，进而将给国民经济和社会发展带来深刻变化。但是，不可否认，三网融合仍然受到实践制约。推进三网融合需要在完善监管体制、实施双向进入以及其他相适应的监管政策的基础上，充分发挥市场机制作用。

推进三网融合的重要意义

三网融合可以实现包括核心传送网资源、接入网资源和信息内容资源在内的多种资源的共享，通过资源的优化配置来满足人民日益增长的文化需求以及国民经济和社会发展信息化需要，是贯彻国家“十一五”发展规划、建设资源节约型社会和全面小康社会的根本要求，意义重大。

1.三网融合是落实国家信息化发展战略、大力推进国民经济发展和社会信息化进程的重要举措

三网融合在信息化建设的高效性、信息提供渠道的多样性、信息提供来源的广泛性等方面均具有重要的意义。通过三网融合可以充分利用电信网络资源来传送各类视听节目，从而丰富网络信息内容；通过三网融合可以把电视机作为宽带终端，可以提供更为丰富的信息服务。因此三网融合可以实现电信网和广播电视网同时向用户提供电视、电话、上网等多种服务，能够改善我国通信基础设施，可以解决信息化服务价格高、业务种类匮乏、服务质量跟不上等诸多问题，向消费者提供更高效、更便捷、更经济的信息化服务，有利于消除数字鸿沟，从而可以极大推动我国信息化的普及，为我国未来信息化推进打下坚实的基础，有利于扩大宣传思想工作的阵地，有利于扩大社会主义精神文明的辐射力和感染力，有利于增强我国的软实力，最终实现构建公平的信息社会的目标。

2.三网融合是推动电信业和广电业转型、保证产业持续稳定发展的需要

当前电信业和广电业均面临转型的重大挑战和变革。首先，随着话音业务利润率的下降，电信产业需要寻求新的业务类型和业务运营方式，创造新的业务增长点。而顺应用户对多媒体通信服务的需求，实现网络的宽带化、业务的多样化、服务的个性化是电信产业发展的方向。其次，广电部门为了深入挖掘网络潜能、实现增值业务，希望通过广电网的数字化改造，尤其是有线电视网的双向数字化改造来实现对音频、视频、数据业务的支持，从而获得新的广阔的产业发展空间。三网融合可以去除政策障碍，挖掘新的增长空间，大大加快电信业和广电业的转型。我国有着数目庞大的三网用户基础。截止到2006年12月，我国固定电话用户数达到3.68亿，移动电话用户数达到4.61亿，互联网宽带接入用户数达到5189.9万。整合不同用户的多种需要，满足并催生三网用户的新需求，这将是一个巨大的市场空间，可以给相关产业带来广阔的发展前景。三网融合将创造融合型网络和终端的巨大市场需求，是推动我国信息通信制造业发展的难得的契机，有利于相关产业结构的调整，有利于增强我国未来在信息通信领域的竞争力。

3.三网融合是深化我国文化体制改革、发展文化产业、繁荣文化市场的重要契机

深化文化体制改革、加快文化事业和文化产业发展是全面建设小康社会的必然要求，是增强综合国力的迫切需要，是构建社会主义和谐社会的重要内容。首先，三网融合将推动广电的台网分离、企事分开，并对信息内容的监管体制提出新的要求。其次，三网融合不但会为传统文化产业注入新的活力，推动传统文化产业的发展，而且会催生新兴文化产业，并推动其爆发[page]式增长，从而提高网络文化产业的规模化、专业化水平，扩大先进文化的宣传阵地，促进先进文化的传播，把博大精深的中华文化作为网络文化的重要源泉，推动我国优秀文化产品的数字化、网络化。这将打破广电和电信分业经营的格局，推动文化产业的结构和链条发生历史性的重组，对文化体制改革产生巨大的动力，为文化产业的发展提供巨大的发展机遇。

4.三网融合是信息技术革命导致的必然结果，是实现自主创新、跨越式发展的难得时机

三网融合是生产力发展的必然结果。随着信息技术的飞速发展，文字、数字、语言、图片、影视等信息的保存和交换都朝着数字化、网络化的方向发展。数字技术的全面采用可以使电话、数据和图像等信息，以数字方式通过信息网络进行传输、交换和分配。此外，固定和无线宽带接入技术的发展和广泛运用，为用户通过一个网络获取多种服务提供了可能。在未来的网络传送平台上，业务信息的种类将不再重要，电信、广电、互联网三网之间的业务边界日渐模糊。三网融合将为信息产业在网络、业务等领域的创新提供新的动力，为产业链各方提供了广阔的创新空间，从而为我国信息产业实现技术突破和跨越式发展提供了难得的发展机遇。

5.三网融合是国际信息化发展的主流趋势，是提高我国国际综合竞争力的必然要求

为在未来的竞争中抢占信息战略制高点，许多国家和地区已经建立或正在探讨建立统一的监管体制和政策框架；而在没有建立融合性监管机构的国家和地区，也加大了广电和电信业监管的协调力度，制定了促进融合的法律和政策；在实践中，世界各国逐渐摸索出一套适应融合需要的、行之有效的监管经验和发展办法。例如，欧盟2002年出台了《电子通讯网络与服务的统一监管框架》，统一规范电信网络、有线电视网络及相关的网络服务；2007年出台了《视听媒体业务指令》，对不同的网络内容进行统一监管。欧盟关于电子通信的立法宗旨是鼓励竞争，为创新型的公司提供市场机会，从而最终让消费者享受到更低廉、更多样、更优质的电信服务。在经济全球化背景下，我国应该结合具体国情，抓住有利时机，积极稳妥地推进三网融合，促进信息产业和文化产业的快速发展，从而在未来国际竞争中处于主动地位。

三网融合促进产业模式创新

1.三网融合促进业务创新

三网融合作为信息通信技术发展的必然趋势和推进信息化战略的必然选择已成为客观现实。业务融合是三网融合的表现形式。三网融合为业务融合和融合业务的出现打下了基础，从广义上讲，三网融合业务形态主要可以归结为三类：一是广电和电信相互进入对方传统业务市场和传统电信网、传统广电网自身业务功能的延伸。例如，手机互动等业务就是短信业务的延伸，虽然与广电结合起来，但是业务形态并没有发生根本改变。二是在融合性宽带网络上产生的新的业务形态。例如，手机电视、IPTV、网络电台/电视台等。三是固定网与移动网之间产生的新的业务形态（FMC）。而狭义的三网融合业务仅包括以上第二类业务形态。通过三网融合，使得传统的电信运营商不仅可以经营诸如数字电视等传统的广电业务，而且可以经营IPTV、手机电视等多媒体业务；而传统的广电运营商不仅可以经营话音、互联网接入等传统电信业务（见图1），还可以经营VoIP等新的业务形态。在许多国家和地区，广电和电信企业已经相互进入传统上属于对方的业务市场，类似IPTV、手机电视、VoIP等融合性业务快速增长。到2006年底，全球IPTV用户总数达到800万左右，全球VoIP用户达到3800万。

图1 三网融合环境下的业务形态

图2 融合前后产业链比较

在传统的产业分立的情况下，电信和广电行业已经形成了各自完整的产业链，从网络、终端设备、业务模式及内容供应等，产业链上各个利益相关方之间的关系错综复杂，相互依赖。在具体运作中，广电内容提供商、内容集成商、业务提供商和网络运营商可能合为一体，而电信业务提供商和网络运营商也可能合为一体。但是，部分行业主管部门和企业的关系尚未理顺，尤其是广电系统政企还没有完全分开，行业监管机构与下属企业有着千丝万缕的不可分割的利益关系。三网融合势必打破原来的利益链条，重新布局是三网融合过程中必须解决的根本问题。产业融合的过程也是利益调整的过程，而不同主体的利益诉求甚至成为推进三网融合的壁垒。

三网融合正在再造传统产业链。IPTV、手机电视等融合性业务产业链由内容（服务）提供商、内容（服务）集成商、信息服务提供商、网络运营（传输）商、终端制造商和用户组成（见图2）。内容提供商主要是完成对信息内容的编辑、制作、生产过程，通过市场渠道将生产的信息服务产品销售给内容集成商；内容集成商则根据市场需要，将信息内容重新进行组合，并允许对重新组合的内容进行简单的外部包装和叠加；内容集成商集成后的产品可以由信息服务提供商进行业务集成，将多家内容集成商的产品以及相关的通信业务进行集成，然后再通过网络运营商最终传送给用户。与传统产业链不同之处在于，一是网络与内容可以完全分开；二是融合后的产业链的核心是业务提供商。业务提供商不一定是独立存在的，它可以与网络运营商合为一体，也可以与内容提供商和内容集成商合为一体。

电信和广电对IPTV、手机电视等融合性业务产业链的各个环节都非常关注。在内容提供和内容集成方面，电信运营商不掌握节目源，主要依靠广播电视机构、互联网和内容提供商提供内容。IPTV、手机电视等融合性业务的内容可以分为传统的电视内容和互联网增值内容两部分。不论是与广电内容提供商还是与SP、CP相比，电信运营商自己提供内容都不具备显著竞争优势。

网络运营（传输）是IPTV、手机电视产业链上关键的一环。电信、互联网和广播电视网络技术提供了多种接入方式。融合后的网络能力各有侧重，但基本相同。广播电视网通过双向改造后可以承载话音业务，还可以通过IPoverDVB等技术来提供互联网业务，但是存在很大弱点，包括双向改造费用高昂、技术不成熟、技术人才缺乏等。与广电相比，电信部门在网络传输方面有优势。随着广电系统台网分离、制播分离的完成，广电网和电信网的区别将会越来越小。但在网络设施共享上将会存在一些问题：一是向新运营商提供接入电话网络设施是否必要；二是ISP、ICP是否具备接入有线电信网络设施的能力。当然，这与我国网络设施捆绑政策有关。

3.三网融合促进商业模式创新

成功的商业模式是IPTV、手机电视等融合性业务成功发展的关键。从全球来看，融合性业务的商业模式都还处于探索阶段，尤其是手机电视业务更是如此，即使手机电视发展相对超前的日韩，此业务也仍处于试验或试运营阶段。IPTV、手机电视等融合性业务涉及到电信和广电两大产业。这两大产业，任何一个产业的缺位都不可能使IPTV、手机电视健康快速发展。从全球看，电信运营商与广电运营商合作提供IPTV、手机电视业务将是一种主流模式。在产业分离阶段，广电和电信在各自的地盘上处于绝对优势地位。两大产业都在朝着融合的方向发展，只是谁也不愿意先放下手中的既得利益。争取主导权实质上就是在产[page]业链上争取利益的分配权。电信运营商和广电部门都想控制IPTV、手机电视产业链的战略性主导权，因为谁拥有产业链的主导权，谁就有更大的机会拿到未来的潜在利益。因此，作为融合性业务产业链的领导者，运营商必须创造一种合理的盈利模式，实现产业共赢，让包括内容开发商和提供商在内的各方面都有利可图，共同做大做强融合性业务产业价值链。

推进三网融合的几点思考

国际经验表明，三网融合的具体方式和形态将由商业实践过程的诸多因素决定，“三网融合”并不必然过渡到“三网合一”。在可预见的将来，广电运营商和电信运营商将在电视、电信业务的不同整合上展开激烈竞争，但是，未见得哪一个平台笃定能够在融合过程中取得压倒优势。因此，推进三网融合不能一蹴而就，以下几个关键点尤其需要注意：

1.统一监管机构和允许双向进入

信息技术持续快速发展奠定了三网融合的基础，但是，国际三网融合实践表明，制度和体制是推进三网融合的必要条件和基本保障。各国和地区在建立和完善融合的监管体制方面各有特色：一是建立统一监管机构，或者如英国OFCOM，不区分广电和电信，统一监管，或者如美国FCC，区分广电和电信，统一监管；二是虽然没有成立统一的监管机构，但是能够在法律和体制框架下对广电和电信有效协调，统筹发展。例如中国香港等。但是，国际上推进三网融合政策相同之处都是允许电信与广电的双向进入。其中，对电信业采取促进竞争开放的放宽准入办法，但对进入广电业的准入相对严格一些。

我国三网融合的推进工作在实践中取得了一定的进展，但相关体制和政策仍然不适应三网融合的需要。一方面非广电企业无法申请到以电视机为接收终端的《信息网络传播视听节目许可证》。电信企业只能与上海文广等少数几家获得IPTV、手机电视牌照的企业合作，节目源的垄断阻碍了三网融合的发展。另一方面，广电企业也未开展电信业务。出现这些现象的根源主要是体制和政策问题，尤其是禁止双向进入的政策为三网融合设置了紧箍咒。同时，由于改革不同步等原因，到目前为止，广电网台分离等改革仍然不到位，在经营性环节没有引入市场竞争，也是目前三网融合难以深入推进的一个重要原因。因此，需要加快体制改革，打破部门主义，推进制度创新。

2.充分发挥市场机制作用

市场机制是推进三网融合的基础。一方面，广电和电信坚持市场化运作不动摇；另一方面，广电和电信企业可以以市场为基础，通过合作方式开展融合业务。三网融合走在前列的国家和地区，广电市场化改革都基本到位，而企业的市场化运作也是三网融合的一个重要途径。广电企业和电信企业可以通过合作等多种形式提供网络融合业务，而无须在不熟悉的环境下开拓新的业务。我国广电与电信企业需要在产业发展、利益共享、优势合作前提下，加大在资本、业务等各个层面的合作，这仅限于市场利益驱动下的局部联合，远称不上产业融合。

三网融合业务各类市场主体充分发挥积极性、主动性进行业务创新和商业模式创新非常关键。从某种意义上讲，政策的争论不是问题的根本，问题之关键是能否寻找到利润的增长点。例如，英国是三网融合体制最为彻底的国家，但是相对融合性体制，融合性业务发展仍然较为滞后，IPTV进展缓慢，手机电视正处于不断探索中。上海作为我国三网融合政策试点地区允许双向进入，但三网融合仍然受到实践的制约。与国内的市场形势不同，国外数字电视市场鼓励竞争，鼓励多种形式并存，IPTV、有线数字电视、地面数字电视、卫星数字电视只有在竞争中才能检验出更合理的商业模式。因此，三网[page]融合需要紧紧依靠市场机制。

3.在具体监管中既要坚持网络与技术中立原则，又要考虑广电和电信的属性差异

三网融合是基于网络的典型的双边市场，广电运营商和电信运营商围绕宽带用户而展开激烈的竞争。欧盟监管框架指令认为，无需考虑传播内容的种类,而将“电子通信网”定义为“包括广播与电视网、有线电视网、卫星网络、固定（电路交换和分组交换）网络及互联网、移动地面网和电缆系统在内的电磁手段传输信号的其他资源。”欧盟国家都已经将其转化为国内法律，但欧盟各国具体做法略有区别。我国香港地区在修订《广播条例》和《电讯条例》时，对网络设施的监管也进行了统一梳理，将原来属于《广播条例》规范范围的广电网络设施纳入《电讯条例》进行规范，从而确定了网络及技术中立的内容监管原则。

三网融合虽然确实改变了广电与电信相互隔离的外部关系，但他们各自独立的内在特性依然存在。广电具有鲜明的二元价值目标，即经济价值和文化价值。因此，国际上很多国家和地区对经营广电业务和经营电信业务规定了不同的准入条件。例如，美国《1996年电信法》（第303条）规定：如果有线电视系统运营商及其附属机构从事电信服务，将不必为提供电信服务获取特许权；而该法对进入无线广播电台和有线电视业务的企业都规定了详细的许可条件。在监管机构分工中，电信或者网络监管机构/部门主要负责网络及其上面的传统电信业务监管；而广电或者媒体监管机构/部门主要监管内容，而不考虑是何种网络传输的。