——“三网融合”监管政策研究
（一）韩国电信监管部门和广电监管部门无视韩国发展IPTV的良好时机和条件，为本部门利益不愿意退让，而使韩国IPTV迟迟发展不起来
他山之石，可以攻玉。三网融合趋势下，根据电信与广电网监管体制融合情况，世界各国监管体制可划分为三类代表性模式：英国模式、美国模式与韩国模式。对比分析三国监管体制的发展历程，对于制定我国自身的监管政策不无启示意义。
（二）监管体制的三种模式
1.英国：电信与广电监管机构完全融合
英国2003年推出了新《通信法》，并依据该法成立新管制机构——OFCOM（电信管理局、无线电通信管理局、独立电视委员会、无线电管理局、播放标准委员会五个机构融合）全面负责电信、电视和无线电监管。OFCOM将原五大管理机构的职能进行了高度集成和横向组合，彻底打破了信息领域中存在的各种壁垒，使技术和业务得到进一步融合。从部门分类和部门职责中，基本看不出广电和电信分块管理的痕迹。
2.美国：电信与广电监管机构部分融合
美国的电信与广电业监管机构分为联邦与地方两个层面。
联邦通讯委员会（FCC）是对商业广播电视、电信进行管理的独立联邦监管机构。2003年，FCC由原来的7个局11个办公室调整为6个局和10个办公室。其中媒体局负责地面、有线、卫星广播电视媒体服务的政策和牌照发放；有线竞争局负责有线通信运营商的政策和牌照发放；无线竞争局负责无线通信运营商的政策和牌照发放。可见，美国的电信与广电监管机构同属于一个大的监管机构FCC，但内部仍按照不同网络和服务分别设立监管部门。
在地方层面，州公益事业委员会（PUC）处理州内电信业务，广播电视业务经营需要得到州和地方政府许可，FCC管理有线电视时要与州和地方政府协调。
3.韩国：电信与广电监管机构分离
信息通信部（MIC）是电信业监管机构，下设通信管制局具体负责通信业监管，负责事前监管，具体职责包括许可证发放、频率管理、资费管制、普遍服务、标准管制等。
通信委员会（KCC）是通信部内半独立的电信监管机构，侧重事后监管。其主要职责包括：互联互通和管理企业间的协议、运营商间和运营商与用户间纠纷的仲裁、服务质量、号码资源管理。KCC管制权限有向独立电信管制机构转变的趋势。
广播电视委员会（KBC）是所有广播电视媒体内容监管的统一机构，负责地面广播电视、有线广播电视、卫星广播电视、有线转播运营和音乐广播电视的许可和核准等管理权。
（三）英美韩广电与电信监管政策变化
1.英国
英国经历了电信与广电的互不准入、不对称进入和对称进入三个阶段：
第一阶段，即1991年之前的电信业与广播电视业互不准入阶段。这一阶段电信与广播电视分别实现了从垄断走向竞争的过渡。
广播电视业：1954年颁布的《电视法》允许成立独立电视公司，改变了BBC对广播电视的独家垄断；1984年颁布《有线和广播法》，成立有线电视管理局和独立广播委员会，以促进和管理新兴的有线电视业；《1990年广播法》规定成立独立电视委员会和无线广播局，分别管理商业电视（包括有线电视与卫星电视）和商业广播，广播电台和电视分业管理体制初步形成，且各行业初步形成竞争的市场结构。
电信业：1982年BT（英国电信）实行私有化，1983年Mercury公司的成立结束了BT独家垄断时代，1984年《电信法案》的颁布和电信办公室（OFTEL）的设立则标志着英国电信市场[page]开放时代的到来。
第二阶段，即1991年到2001年之间的电信与广电不对称进入阶段。
1991年，英政府发表白皮书《电信政策——竞争和选择》，全国开放国内长途与本地电信业务，允许一些新的“公共电信运营商”（PTOs）进入市场。
1992年，英国还修订了有线广播法案，允许有线电视公司兼营电话业务，但只能通过Mercury互联提供。BT和Mercury在2002年以前不允许提供有线电视业务，但可以提供VOD业务。到1995年，在有独立经营权的86家有线电视区域网中，有75家开辟了电话服务业务。
1997年OFTEL逐步取消对公众电信运营商经营广播电视业务的限制，先允许他们为尚未接入CATV的家庭用户提供上网服务
第三阶段，即2001年以来的电信与广电对称进入阶段。
2001年1月1日，电信运营商可以在全国范围经营广播电视业务，从而实现双向准入。2003年新《通信法》出台，实现监管机构全面融合。
2.美国
美国的政策变化大致可以分为四个阶段：
第一阶段为1990年代初以前。
1970年，为保护新生的CATV业，防止垄断的电信公司利用交叉补贴在有线电视领域进行不正当竞争，FCC禁止电信公司跨业经营CATV。1982年，美国独立电话协会提请FCC撤消跨业经营规模，被驳回。1983年，法院判决AT&T案，禁止电信公司进入信息服务业，包括CATV。《1984年有线电视传输法》533（b）条款禁止本地电话公司给同一区域的消费者提供视频服务。
这一阶段，国会和FCC态度一致，都认为禁令有助于防止垄断的电信公司采用不公平竞争手段排挤有线电视公司。
第二阶段为1990年前后，FCC建议废除禁令。
1990年代初，FCC认为，CATV业经过纵向整合后已发生很大变化，应允许电信公司进入视频节目服务市场与CATV竞争，以促进视频节目多样化，因而建议国会废除跨业经营的禁令。参众两院提出数个草案，并制定《1992年有线电视法》，但禁令仍被保留。
1992年7月，FCC打算实行视频接拨（videodialtone政策，允许电话公司提供视频传输服务，前提是电话公司本身不拥有节目所有权。但该政策没有实施，因为美国上诉法院认为电话公司在其所拥有的设施上传输节目内容是违宪的。
当时，FCC认为取消禁令能促进视频节目市场竞争，但立法部门（国会）仍相信跨业禁令能够促进视频节目市场竞争。
第三阶段为1992到1995年，电信与有线电视公司通过诉讼获得进入权。
1992年末，大西洋贝尔公司以FCC视频接拨政策侵犯其言论自由为由向联邦法院提起诉讼，1993年8月获胜。随后其他一些电话公司也开展类似诉讼。电话公司与有线电视公司竞争开始展开。
大型电话公司陆续向FCC申请在自己经营区域开展视频接拨信号服务。截止到1995年，这些申请有的被核准，有的在审议中。
有线电视公司也要求FCC允许自己经营电话业务。1992年、1993年，FCC在给区域电话公司松绑的同时，也允许有线电视公司经营一般性电话业务。1994年，有线电视公司向各州法院起诉要求放宽经营电话的限制，并取得了一些成功。
1993年区域贝尔公司开始兼并或投资营业区外的有线电视系统，引发了有线电视与电话公司结盟的热潮。
第四阶段为1996年以后，《1996年电信法》最终打破限制，电信与有线电视市场正式相互开放。
3.韩国
韩国到目前仍实行的是电信与广播电视分业管理，互不准入。
[page]广播电视业：1999年以前，韩国有线电视事业是“三分体制”，即节目提供商（ProgramProviderPP）在各地经营的系统运营商（SystemOperator，SO以及将节目向有线电视系统传送的网络运营商（NetworkOperator，NO）分离，禁止PP-SO-NO间的业务兼营。
1999年，韩国政府放松管制政策，允许PP-SO-NO间的业务兼营。1999年12月韩国通过《综合广播电视法》，将所有的广播电视媒体统一规定在一个法律体系之中，并由韩国广播电视委员会（KBC）统一监管。
2001年起实行节目提供商登记制度。除了新闻和家庭购物频道外，任何人只要履行简单的登记手续，即可有资格经营有线电视节目内容。
电信业：1991年依据《电信基本法》成立KCC。1994年，把工商资源部科技署和宣传署与通信有关的职能合并到通信部，成立“信息通信部”。
2002年修订《电信基本法》，提高KCC管制权限，促使其向类似FCC的独立电信管制机构转变。
分业监管的影响：融合服务举步维艰
电信公司的数字卫星广播业务。韩国电信公司于1995年、1996年和1999年接连发射了3颗广播通信卫星，但由于受到韩国广播委员会和有线电视公司的强烈反对，直到2002年这些卫星才得以推出多频道数字广播业务。
卫星数字多媒体广播也成为电信、广播监管机构发生冲突的“牺牲品”，SK电讯公司成立了TUMedia公司，在卫星DMB上投入1700亿韩元资金，但受到韩国广播委员会的限制和阻挠。
IPTV无法提供。信息通信部将IPTV视作韩国高级电信业务的产物，是它的管辖范围。但韩国广播委员会指出，IPTV基本上属于广播服务。
（四）三国经验的借鉴与启示
通过对英美韩三国监管体制、监管政策历史沿革的对比分析，我们得出了对于确立我国三网融合监管政策很有启发意义的四点结论：
第一，融合的法律为管制融合的形成提供了依据。
广电、电信在世界各国出现和发展的历史都不同步，因而在行业管理上都曾经或正在遵循各自的法律政策。英国、美国都是首先在法律体系上做出修订和调整，从法律的角度为监管机构的融合和监管内容的修改提供依据，进而为电信和广电相互进入提供法律依据，使管制机构对融合业务的管制有法可依，减少争论和扯皮。
比如，美国的《1996年通信法》就是一部融合的法律，它把之前的《1934年通信法》、《1984年有线电视法》、《1992年有线电视消费者保护及竞争法》等法律中间有关广播电视和电信的规制内容整合在一起，对进入广播电视业和电信业的条件进行了规定，并且对之前不对称进入的规定进行了修改，在法律中明确规定允许双向进入，解决了市场进入壁垒，有利于促进市场竞争。同时授权联邦通信委员会（FCC）对广播电视和电信业进行监管，因而从法律高度上对融合的管理体制的形成奠定了基础。
有了一部融合的法律授权，解决了不同部门之间的利益之争，不会出现多部法律对同一事件进行规制的情形，从而导致矛盾。即使出现了争论，比如关于IPTV性质和管制权限的争论，同样通过法律的修订容易加以解决，不容易产生由于部门利益过大妨碍业务创新和技术创新的情况。
第二，电信与广电监管机构的融合是推进三网融合的必要前提。
由于互联网在其发展过程中已经与电信网自然地实现了融合，所以电信网和有线电视网之间的融合成为三网融合的主要方面。在电信业与广播电视业管制机构分离的现实情况下，当融合新业务展示给电信运营商和有线电视运营商一个诱人的市场前景时，强化部门利益就很容易[page]成为管制机构与行业的共同选择。
英国、美国和韩国融合趋势下不同的管制框架，直接影响了其三网融合的进展与效果。英国早在1984年就已经实现了广播电视与电信业监管机构的统一。机构的统一为英国后来的电信市场开放，广电单方进入，到电信进入广电市场改革得以顺利推进，为网络融合和新业务发展提供了良好的制度保证。美国也是如此。
相比之下，韩国电信监管部门和广电监管部门无视韩国发展IPTV的良好时机和条件，为本部门利益不愿意退让，而使IPTV迟迟发展不起来。
第三，电信与广电竞争的性质随着技术基础而变化。
在推动电信改革和三网融合的过程中，有的国家最初采用电信与广电不对称开放方式，即广电运营商可以进入电信领域，经营电信业务，而电信运营商不能进入广电领域，然后过渡到对称开放。有的国家一开始就采用对称开放方式，即电信运营商与广播电视运营商均可以经营对方的业务。不同的方式选择实际上是由各国电信改革的政策目标与当时的技术状况决定的。
英国最初采用的是非对称开放的方式，分析起来，原因应该有两个：（1）与当时的垄断电信运营商BT相比，英国有线电视运营商的网络规模小，大多是地方网络，根本不足以与电信企业竞争。为了尽快形成竞争力量，英国政府在政策上向有线运营商倾斜，不仅规定单向进入，而且还扶持了一个全国性的有线电视运营商莫克瑞，要求BT向Mercury出租经营电话所需要的网络，并且所有的地方有线运营商提供电话业务都要通过Mercury与BT互联互通；（2）当时英国有线电视运营商网络都不完善，更重要的是，多重业务融合的市场和技术趋势并不明显，有线电视惟一可依靠的是新的光纤网络以及由此产生的低电话成本。在这种情况下，双方的竞争基本是进入对方核心业务的竞争。因此，如果允许庞大的电信公司进入有线电视领域，也就是直接进入有线电视公司核心业务，有线电视公司将不堪一击。
美国采用对称进入的背景已经大不相同。首先是美国有线电视网络发展基本完善，并且当时与电信公司一样，网络进入一个更新升级阶段，竞争实力上升。更重要的是，当时三网融合已经成为可能，融合业务市场也初现端倪。换句话说，业务融合使电信公司和有线电视公司都可以用一张网提供多种服务，这不仅使单一服务成本下降，而且由于服务的多样化，互补竞争成为可能。
因此，当两网技术差异比较大，不存在融合技术基础时，电信和有线电视公司提供对方业务，一般采取自建网络或租用方式，电信企业与有线电视企业相互进入的竞争是替代竞争：即以相同的技术提供相同的产品。而1990年代后期，融合的技术基础已经具备时，电信与有线电视公司相互进入对方的竞争是互补竞争。电话公司、有线电视、内容服务商、无线广播、移动电话等全方位合作和兼并或基于自身网络提供融合业务，这在以前是不可能实现的。
第四，只有超脱于行业利益的第三方独立监管机构才能适应技术融合的要求。
在融合趋势日益明显的背景下，广播电视与电信业分业监管，直接妨碍了融合业务，比如IPTV市场的发展。韩国尽管有开展IPTV良好的市场和网络条件，但由于电信业和广播电视业监管部门之间的行业利益纠葛，IPTV发展严重受阻。信息通信部将IPTV视作韩国高级电信业务的产物，是它的管辖范围。但韩国广播委员会指出，IPTV基本上属于广播服务。其他融合业务的推出也受到极大限制。
目前，MIC和KBC原则同意建立一个新框架监管融合服务，但如何重新划分行业没有达成一致。为打破僵局，韩国政府有意成立一个协调委员会，但这一过渡性组织由谁主导，MIC与KBC互不相让。MIC建议[page]将目前水平监管变成垂直监管，即不再将行业划分为广播、电信两大领域，而按照网络和内容对行业重新进行分类，信息通信部负责监管网络，广播委员会负责监管内容。但KBC拒绝了这一建议。
韩国的经验表明，在分业监管的现实体制下，依靠电信和广电监管机构自身的协调不可能解决机构融合问题，推进融合业务的发展，只有超脱于行业利益的第三方独立监管机构才能适应技术融合的要求。
（本文由中国经济体制改革研究会公共政策研究中心提供）
