部二号令五号令发布前后

编者按：

　　我国的无线广播和无线电视，以及有线广播都是自上而下规划和发展起来的。与此不同，有线电视恰是自下而上发展起来的，到了二号令颁布，才真正走上了系统管理的发展道路。

　　五号令中关于“有线电视是无线电视的延伸和补充”的提法，我认为应当历史地去看。在当时的年代这样提，不但没有错，而且有利于有线电视的发展。

　　本文作者江澄女士，历任广电部地方管理司副司长、广电总局科技司副司长、正司级巡视员，现为广电总局科技委资深委员。她曾深入参与了对我国有线电视起到重要推动作用的二号令、五号令的制定工作，地方管理司也是当时有线电视管理的归口部门，本刊编辑部特别约请江澄女士撰写了本文，介绍二号令及五号令制定发布的前前后后。

　　经国务院批准，1990年11月16日广播电影电视部部长艾知生发布第二号令，颁布了《有线电视管理暂行办法》，这是我国第一个有关有线电视管理的行政法规。为贯彻实施《有线电视管理暂行办法》，艾知生部长又于1991年4月20日发布第五号令，颁布了《<有线电视管理暂行办法>实施细则》。

　　1、二号令制定的背景

　　我国有线电视经历了共用天线－闭路电视－企业有线电视网－行政区域性有线电视网的发展过程。有线电视既可改善无线电视收视效果，增加节目套数，又可被地党委和政府所利用，而且无需国家大量投资，深受各方青睐。

　　在20世纪80年代，企业有线电视是我国有线电视事业的主体，它为我国有线电视的发展探索了道路，积累了经验，作出了历史的贡献。到了80年代中期以后，行政区域性有线电视网在沙市、佛山、金华、丰台、闵行等一些中小城市陆续建立；到80年代末90年代初出现了办城市有线电视台的热潮。据到二号令颁布前的不完全统计，经省级广电厅局同意开办的行政区域性有线电视台有314座，121万户；企业有线电视台782座，230万户；加上共用天线、有线电视站的用户，全国有线电视终端用户达1110万户。但是，当时在有线电视领域，管理大大落后于发展，有线电视的发展处于自发、无序发展阶段。

　　针对在有线电视的发展中出现的“乱、滥、差”等现象，从1987年到二号令颁布前，全国有21个省（市）已陆续制定了有线电视地方法规，对有线电视管理起到积极作用。但是，由于没有全国统一的法规，使各省已出台的有关法规的权威性显得不够。广电部的有关司局，如政策法规司、地方管理司从80年代中期以来，就对全国有线电视发展加以关注，进行调研，对其节目播出加以引导，并从1987年起开始酝酿起草全国性有线电视管理法规。1988年，国务院批准广播电影电视部“三定”方案中明确规定有线电视由广电部门统一归口管理。据此，我部正式起草了《有线电视管理暂行办法》（草稿）。该法规的起草和修订由部政策法规司牵头，地方管理司、科技司、音像处等单位参加。该草稿在多次会议上征求了各地广电部门。1989年底，我部将《有线电视管理暂行办法》（审批稿）上报国务院法制局，进行了将近一年时间的协调和审定。

　　在长时间的协调中，个别部委对有线电视由广播电影电视部统一归口管理提出过不同的意见。为此，我部政策法规司多次向国务院法制局陈述了有线电视必须由我部归口管理的理由。最后一次，由我带队（时任地方管理司副司长），政策法规司、地方管理司多人前去国务院法制局汇报。我们从有线电视的性质、地位，论述了它和无线电视一样应办成党和政府的喉舌，有线电视有很强的舆论导向作用，必须由广电部统一规划和管理，不能将有线电视只看成是文化娱乐工具、教学工具和信息传播工具的理由，得到了国务院法制局的肯定。不久，国务院于1990年11月2日批准了《有线电视管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），并授权广播电影电视部发布施行。

　　2、二号令的实施

　　我国的无线广播和无线电视，以及有线广播都是自上而下规划和发展起来的。与此不同，有线电视恰是自下而上发展起来的，到了二号令颁布，才真正走上了系统管理的发展道路。这种情况的出现并不偶然：一是有线电视作为新的传媒技术，有许多优势。它能改善城市高楼等建筑形成的电视信号接收效果变劣，又不受无线频率资源紧缺、一个城市最多只能开几套电视节目的限制，而且有线电视是一个封闭系统，一个城市的系统不会对相邻城市的系统产生干扰。因此，一个单位、一个城市建立起有线电视系统，不会受到当时其他一些法律、法规的约束；二是在1988年、1989年，广电部内部对有线电视的认识有一个统一的过程。开始，一部份人认为，有线电视是一项新技术，有广阔的发展前景，对下面自发兴起的有线电视这一新生事物要关心、支持、引导和管理。时任副部长徐崇华就是热情关心和支持有线电视成长的；另一些人则认为，无线电视频率还没有用好，还去发展什么有线电视？；更有一部份人将有线电视等同为“乱播乱放”，将有线电视当作“异军”，认为如顺其发展就会影响中央电视台节目的收视。而当时省级广电厅对有线电视的认识，应当说是比广电部领先，而且率先制定了相应的地方法规，这也许是他们更接近基层、接近实际、接近群众之故。随着有线电视的迅猛发展，部党组组织过多次调查，最后部党组基本统一了认识，认为有线电视的发展“势不可挡”，应当正确引导，使其稳步、健康地成长，但是还是对有线电视的发展作了很多限制。到1990年初，部党组决定由地方管理司归口管理全国有线电视事业（直到1993年11月机构调整，将地方管理司改名为社会管理司）。
　1990年11月17日二号令颁布后，经部党组批准，地方管理司会同办公厅、科技司、计财司、政策法规司和音像处，于12月20日-23日在京召开了“全国有线电视管理会议”。会议的主要议题是学习和贯彻部二号令，全国各省（区、市）广电厅局和部门代表共80多人参会，这是我部召开的第一次全国有线电视管理工作会议。

　　会议由地方管理司司长韩庆余主持，我做了题为“认真贯彻《有线电视管理暂行办法》，加强管理，使有线电视事业健康、稳步地发展”的报告（编者注：江澄女士时任地方管理司副司长）。副部长王枫出席会议并作了题为“稳步、协调、科学、健康地发展有线电视事业”的报告。最后，韩庆余作了会议总结。

　　会议一致认为，二号令颁布标志着我国有线电视事业进入了系统管理的新阶段，标志着有线电视进入了法制管理的轨道。二号令明确了全国的有线电视由广电部实施统一管理，是国务院赋予我部的重要职责，一定要履行好管理。

　　3、五号令的出台

　　在二号令颁布前，由地方管理司牵头，我部已着手起草《〈有线电视管理暂行办法〉实施细则》（以下简称《实施细则》）。在1990年12月21日召开的“全国有线电视管理会议”上，对《实施细则》（草稿）进行了讨论和修改。之后又将《实施细则》（修改稿）送各省（区、市）广电厅局征求意见，最后上报部党组。1991年4月20日，广电部颁布了五号令，即《〈有线电视管理暂行办法〉实施细则》。五号[FS:Page]令在二号令颁布不到半年就出台了。《实施细则》是部的规章，它是的《暂行办法》内容的具体化，更具有可操作性。《实施细则》还是对《暂行办法》的必要补充。

　　在《实施细则》中，更具体地明确了有线电视的地位，强调了有线电视是广播电视事业的重要组成部分。

　　《实施细则》的第12条，又明确了有线电视实行有偿服务的原则，提出了“可向有线电视系统的终端用户收取适当的有线电视建设费、维护费”，“取之于民，用之于民”。这一条是有开创性的，走出了广电发展的新路子。因为，过去无线广播电视从都不准收费的。这条款是对某些地方有线电视台实践的肯定，他们在办台过程中与当地的物价局协调，出台了收视有线电视节目收200元左右建设费、3-6元维护费的政策，得到了用户的认同。有人问，有偿服务问题为什么在《暂行办法》中不写入？这实际上也有一个策略问题，因为收费问题比较敏感，如收费问题列入《暂行办法》条款中，和各部委的协调时间将会更长、更困难。而在部规中提出，权威性不如国家法规，但只要各省（区、市）同意执行就可以，具体收费标准各地自定，不搞一刀切，这更符合我国的国情。五号令中的第12条不可小看，十几年来我国有线电视事业根据这一条款一直实施有偿服务，得到了政府和用户的认同，给我国有线电视事业的发展带来了巨大的活力。

　　4、关于“有线电视是无线电视的延伸和补充”

　　进入21世纪后，时常在技术研讨会或刊物上听到或看到业内人士“批判”五号令中关于“有线电视是无线电视的延伸和补充”的提法，其意思是五号令中的提法贬低了有线电视的地位。

　　关于五号令中的这一提法，我认为应当历史地去看。在当时的年代这样提，不但没有错，而且有利于有线电视的发展。前面，我讲过，在1990年底1991年初虽然二号令已出台，但有线电视还很弱小。只是法规出来了，有些人不能明目张胆地去反对它罢了。而且，当时的政策是：已建了无线电视台的，原则上不让再建有线电视台，对有线电视台的建立是从严控制的。说是“无线电视的延伸”，这是当时的事实。有线电视在我国的产生，首先是为了改善无线电视的收视质量，让更多的人看到看好无线电视节目；说是“无线电视的补充”，既说明了有线电视负责转播中央和地方无线电视节目的职责，又可开办经批准的自办节目。从当时历史时期看，“延伸和补充”，使有线电视有了生存的空间，得到了肯定，并成为广播电视事业的重要组成部分。可以想象，当时我国的无线电视已发展了三十多年，它的重要性和地位之高是可想而知的；而有线电视，才刚刚被宣布为广播电视事业的组成部分，而且它还很幼小，怎能将有线电视今后的潜在的发展前景当作现实写到《实施细则》中去呢？当然，如果到了现在21世纪，我们再来制定新的有线电视管理条例，肯定不会再写上“有线电视是无线电视的延伸和补充”了。又经过了十几年的发展，我国有线电视事业已很具规模，真正成为了广播电视事业的重要组成部分，而且在城市，有线电视已是广播电视覆盖的主体。