三网融合分业监管重点在哪里

经国务院三网融合工作协调小组审议批准，我国第一批三网融合试点地区(城市)名单于6月30日确定。北京等12个城市(地区)第一批进入三网融合试点范围，标志着工信部、广电总局和各地政府监管部门将按照试点业务范围和种类分别向试点企业颁发相应许可证，同时也标志着分业监管的开始。在分业监管伊始，国家按照“积极稳妥、同步推进、分业监管、加强协调、统筹规划、加快建设、服务群众、促进发展、强化管理、确保安全、产业协作、加快创新”的原则提出分业监管的重点，意义十分重大。

　　分业监管的领域是电信行业和广播电视行业，分业监管的范围是试点城市(地区)和企业，经过试点逐渐放开至全国电信行业、广播电视行业，实现全面监管。开启分业监管新领域的重点在哪里？笔者提出以下认识与业内读者商榷。

　　第一，成立三网融合协调监管机构。按照国务院要求成立三网融合协调领导小组和办公室，对口开展工作，同时由各地协调小组及其办公室决定组建专家评估和安全评估机构并开展工作。一般而言，相关省(区、市)三网融合领导小组组长由副省(区、市)长出任，副组长将由各省政府秘书长或副秘书长出任，成员由相关各部门组成；办公室由各省委省政府决定设立的地点，应本着实事求是、便于工作的需要，按照方案需要设立。

　　如果三网融合协调领导小组办公室不设在电信部门，也不设在广电部门，而设在地方政府某综合部门，表面看似公允，其实脱离实际，难以落实分业监管政策，在分业监管之初就埋下了组织保障的不利因素，与落实三网融合方案相悖。由于地方综合部门对电信和广电业务不熟悉、技术政策不熟悉，既不管电信网和互联网，又不管广播电视网；既不管电信业务，又不管广电业务。试想一个对业务技术不了解、不熟悉的地方综合部门如何进行日常三网融合的处理工作？这样势必对开展分业监管不利。另外，如果三网融合协调领导小组办公室设立在广电部门也是不利的，一个基本的事实是，对于整个网络而言，广电网络不过是电信网络的末梢。在全程全网中，广电网络只处于接入网的地位，全程全网、联合作业的主体是电信部门，技术政策主体是电信部门，业务支撑主体是电信部门。基于这样的客观实际，各地在分业监管时如置若罔闻，明显不利于随后的分业监管。再者，通信管理局担纲网络管理的业务、技术种类多，对技术、业务熟悉，加之置于地方三网融合协调小组领导之下，并且经过市场监管的理论和实践考验，已经实现公平公正监管十多年，对公开透明的办公程序熟悉，不会有碍公平公正执行政策。因此，三网融合协调领导小组办公室应该设立在通信管理局，将其作为日常办事机构为宜。

　　第二，加强法律政策建设。由于分业监管涉及试点企业审批入市、依法服务、建设发展、违法处罚、审批退市等一系列法律政策，基于《中华人民共和国电信法》没有出台，分业监管依法行政只能分别依据广电和电信条例等法规。尽管电信条例和广电条例都是经过国务院讨论通过的国家行政法规，但在时间上分为先后，凡属前后相悖的问题，以国务院三网融合试点方案为准，即以前的相关法规对今天同一问题不具有行政法律溯及力。因此，分业监管的法律依据，凡是引用各自法律依据适用行政监管时，一要尽量以跨行业跨部门的上位法律使用类推更有利；二要同一问题以最后出台的国务院三网融合试点方案为准；三要理顺分业监管依法行政和办公室的关系，无论电信、广电提出初步处理意见至最后实施必须经过日常办事机构作出决定，不能以分业监管为由代替办公室日常机构行使三网融合试点的职能。这样做的理由是，在我们国家《电信法》尚未出台的情况下，依据《中华人民共和国组织法》有关规定，行政上位主管下位的隶属关系即下级服从上级组织作出的决定，并服从上级组织管理，以表明上级组织行使职能，这是有行政法律依据的。如若不然，教条式地执行分业监管，表面上看似存在三网融合办公室却不履行日常事务处理职能，那么所设办公室形同虚设，或事实上由分业监管代替办公室，这就失去了国家要求设立三网融合办公室机构的意义，有悖于三网融合方案。此外，广电条例与电信条例在入市、资费、服务、建设、处罚等方面出入很大，例如，广电对违规企业处罚最少1元或3元，最多3万元或5万元；而电信处罚最少1万元以上，最多处罚100万元。两大行业处罚力度悬殊巨大，依照这样处罚将给予广电试点企业以毁灭性的打击，无异于将广电试点企业清除出市场。所以，协调两大行业在一个平台上进行运作正是三网融合协调领导小组的日常职责所在。应该指出的是，基于电信、广电法规开展分业监管就要以分业监管意见为主，但不排斥对明显违背法律法规的意见要做好协调纠正工作，这正是三网融合协调领导小组办公室要做的工作，这不与分业监管相悖，而是为了更好地尊重分业监管原则，以积极稳妥为前提促进其合理发展。

　　第三，落实“统筹规划加快网络建设改造和资源共享”的决定。三网融合方案明确同意组建国家级有线电视网络公司，在国家三网融合小组批准后建立。方案同时要求，这个全国性的国有大型企业在网络建设改造中要坚持经济效益和社会效益的统一、以注重社会效益为出发点的政策。这里强调的社会效益主要是指：确保信息安全和文化安全；在实行国家投资和多种政策扶持的同时，要实现全程全网、可管可控；增强服务能力，努力提供安全优质的广播电视节目和信息服务。

　　方案还要求研究制订网络统筹规划和共建共享办法，完善工程和技术标准。符合统筹规划、共建共享的网络建设要纳入城乡发展规划、土地利用和国家投资计划中，实行共建共享。无论电信网还是广播电视网都是国家重要信息基础设施建设的范围，要统筹规划，充分利用现有的信息基础设施，发挥各自各类网络和传输优势，避免重复建设，实现网络资源高效利用。由此看来，广电和电信两大行业新一轮的共建共享将成为分业监管的一大重点，应该引起各地的高度重视。一定要在各地全行业规划、建设、使用上坚持不搞重复建设，实现共建共享；要支持三网融合业务在文化教育、社会服务、生产制造等领域的应用，发展基于三网融合的农村信息化应用、社会信息化服务和政府公共信息化服务；着眼地区城市实际和长远发展，广泛吸收国际先进技术和经验，研究制订近期和中长期两个阶段的三网融合技术路线。在技术上高起点，立足于20年后都不落后的原则。

　　第四，探索高效协调规范的运行机制。实现三网融合，把讨论30年没有解决的问题纳入同一轨道，进行融合式运行磨合，两个行业入市规范不一致，服务规范不一致，建设规范不一致，处罚规范不一致，入市规范不一致，诸多不规范运作一定会导致分业监管的难点增多，市场竞争加剧，服务质量争端加剧，甚至在竞争势均的情况下出现新一轮垄断。监管就是服务，各地分业监管一定要保证试点企业售前服务、售中服务、售后服务达到标准，服务到位。为了防范面向用户开始新一轮争夺的价格战，各地三网融合协调小组办公室将开始新的监管。新的监管重点是，依法开展三网融合业务下的服务监管，严格执行电信服务标准和广电服务标准；加大监管力度，防范市场出现服务热点争端，主要集中在资费、音像质量和节目质量用户投诉、投诉处理满意度、违规节目处罚以及协调配合是否合理等。由于广电掌握着节目播控权力，新一轮服务争议将走上前台，电信试点企业[FS:Page]也可能利用其他媒体公开情况等，竞争形式将发生明显变化。面对新一轮竞争，各地试点监管机构要依法管理，秉公办案，公开公正公平，积极稳妥地处理争议。同时，要联合工商等部门，防止试点企业在合作的基础上划分势力范围，制造人为市场垄断，积极争创稳定的、健康的、有序的适度竞争的产业格局。

　　第五，要保证地方党委政府对三网融合工作的支持和领导。进行三网融合试点，建设融合网络，开办融合业务，将惠民于地方，推动一方经济发展。三网融合试点和发展是不能脱离地方经济发展而孤立发展的，必须在地方党委政府领导和支持下开展三网融合试点工作。坚持实行双重领导以垂直为主的监管体制，正是由于地方有了进行三网融合的热切愿望和市场要求，才为三网融合试点创造了条件。在“网络基础、市场基础、组织能力、安全保障能力中，没有地方党委政府支持这一根本的试点条件，具备试点地区(城市)的条件就是一句空话。所以，保障地方党委政府的领导和支持，是保障三网融合协调小组有效协调地方广电、电信企业开展双向业务进入试点的充分而必要的条件。各地三网融合协调领导小组办公室要经常向地方党委政府汇报情况，办公室要经常向三网融合协调领导小组汇报工作，主动争取领导权，保证试点工作见成效。

　　第六，要保障网络信息安全。安全、可靠、可管、可信是衡量试点工作成败的关键。要按照谁主管谁负责、谁建网谁负责、谁审批谁负责的原则明确职责分工，加强协调配合，落实安全职责。电信企业、广电企业应按照同步规划、同步建设、同步运行的要求，做好信息安全制度建设，做好信息安全技术管理控制手段的延伸建设，并接受监管部门的监管，保障相关设施的正常运行，这是保障技术监管的必要手段，必须做好落实；要建立试点安全评估制度，安全评估小组要发挥专业论证优势，做好安全评估论证工作，确保网络安全运行和管理；要落实安全防范应急预案，执行网络安全技术标准，特别是依靠网络进行技术监管，保障服务质量，并做到信息音像提取、存储符合标准，立案查处有依据，进行处理有成效；要建立事前防范、事中阻断、事后追溯的信息安全技术保障体系，切实建立应急通信、应急广播保障体系。